10 ปี การกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น (2543-2552)

ฤาการเดินทางเพื่อกลับมา “หยุด” ตรงจุดเดิม

ณัฐกร วิทิตานนท์
ที่มา : ประชาไท

กระจายอำนาจ คำจำกัดความ
เมื่อเอ่ยถึง “การกระจายอำนาจ” (Decentralization) คำอธิบายที่ได้ย่อมแตกต่างกันไปตามแต่ทัศนะมุมมอง เป็นต้นว่าอาจมอง “ที่ไป” ของอำนาจรัฐที่จะถูกกระจายผิดแผกกัน เช่นให้แก่ ‘ประชาชน’ เองเลย (เป็นประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม นอกเหนือจากการเลือกตั้ง ก็เช่นการทำประชามติ การริเริ่มกฎหมาย และการถอดถอน ฯลฯ) หรือกระจายไปที่ ‘หน่วยงานอิสระ’ ทั้งหลายทั้งปวง (ไม่ว่าจะเป็นศาล องค์กรตามรัฐธรรมนูญ องค์การมหาชน รัฐวิสาหกิจ ฯลฯ) หรือไปยัง ‘กลไกอื่นของรัฐ’ อื่นๆ (ได้แก่ส่วนราชการที่ไม่สังกัดสำนักนายกรัฐมนตรีหรือกระทรวง) หรือฝากไว้กับ ‘ชุมชนท้องถิ่น’ ใด (เช่นตามกฎหมายสภาองค์กรชุมชน) กระทั่งลงสู่ ‘องค์กรปกครองท้องถิ่น’ (อปท.) (ทั้งองค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) เทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) เป็นต้น)

โครงสร้างการบริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในรูปแบบใหม่ตามกฎหมาย

ทว่าสำหรับบทความชิ้นนี้ คำๆ นี้เป็นความหมายเฉพาะในวงวิชาการรัฐศาสตร์ ตรงกันข้ามกับคำว่า “รวมศูนย์อำนาจ” (Centralization) ซึ่งแปลว่าระบบการบริหารที่รัฐบาลกลางกุมอำนาจการตัดสินใจในการบริหารกิจการต่างๆ ทั่วประเทศ การกระจายอำนาจ เป็นระบบการบริหารการปกครองโดยที่รัฐบาลกลางหรือรัฐบาลแห่งชาติกระจายอำนาจบางส่วนให้แก่หน่วยการปกครองท้องถิ่น เพื่อให้มีอำนาจดำเนินกิจการภายในอาณาเขตของตนโดยปราศจากการแทรกแซง<1>

กล่าวอย่างย่นย่อ ‘การกระจายอำนาจ’ ก็คือการขยายออก (Expansion) ของความเป็นอิสระ (Autonomy) ของการปกครองตนเอง (Self–Government) ในระดับท้องถิ่น ผ่านการถ่ายโอนอำนาจและความรับผิดชอบจากสถาบันการเมืองระดับชาติ หรือจากส่วนกลางไปยังท้องถิ่น (Devolution) นั่นเอง<2>

วิวัฒนาการ เนิบช้า
พูดตามจริง เท่าที่ผู้เขียนพิจารณางานหลายต่อหลายชิ้นซึ่งกล่าวถึงพัฒนาการของการปกครองท้องถิ่นในประเทศไทยที่ผ่านๆ มา<3> ปรากฏข้อเท็จจริงทางประวัติศาสตร์ตรงกันนั่นคือ “รัฐไทย” เน้นมุ่งการรวมศูนย์อำนาจเข้าสู่ส่วนกลางอย่างต่อเนื่องและยาวนาน นับตั้งแต่สมัยรัชกาลที่ 5 ท่ามกลางการปรับตัวกระชับความแข็งแกร่ง และคลี่คลายเปลี่ยนแปลงอยู่เป็นระยะๆ<4> และพัฒนาเป็น “รัฐรวมศูนย์อำนาจมากเกินไป” (Over-centralized state) ในรัชสมัยต่อๆ มาจนถึงรัชกาลปัจจุบัน<5> ซึ่งนอกจากจะรวมศูนย์อำนาจการปกครองการบริหารเข้าสู่ส่วนกลางแล้วก็ยังรวมศูนย์อำนาจทุกๆ ด้านเข้ามาไว้ด้วย อาทิเช่น การศึกษา วัฒนธรรม การศาสนา เศรษฐกิจ ฯลฯ

ทว่าแล้ว แนวโน้มการกระจายอำนาจจึงเริ่มก่อรูปขึ้น ด้วยความจำเป็นที่มิอาจหลีกเลี่ยงได้<6>พร้อมๆ กับการ ปฏิรูปการเมือง (Political Reform) ‘ส่วนบน’ ภายหลังจากเหตุการณ์นองเลือดในเดือนพฤษภาฯ ปี 2535 (นับแต่เกิดกระแสรณรงค์เลือกตั้งผู้ว่าฯ ขึ้นมา) โดยเน้นย้ำถึงทิศทางของการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองในลักษณะที่ให้ความสำคัญกับ หนึ่ง การเลือกตั้งในระดับท้องถิ่น สอง การกระจายอำนาจไปสู่ท้องถิ่น และ สาม ความเป็นอิสระของท้องถิ่นในทุกๆ มิติมากยิ่งขึ้น

พลวัตร กฎหมายใหม่
รูปธรรมชัดเจนที่สุดคงหนีไม่พ้นพิจารณาตัวบทกฎหมายที่มีเนื้อหาเกี่ยวกับการกระจายอำนาจ (ทั้งทางตรงและโดยอ้อม) ซึ่งทยอยมีออกมามากมาย อธิบายเรียงลำดับเวลาได้ดังนี้

- พ.ศ.2537 ประกาศใช้ พ.ร.บ.สภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ.2537 ส่งผลให้มีการยกฐานะสภาตำบลเป็น อบต. จำนวนมาก

- พ.ศ.2540 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพ.ศ.2540 ถือกำเนิด พร้อมมีเนื้อหาสนับสนุนการปกครองท้องถิ่นและการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นบัญญัติเอาไว้ในรัฐธรรมนูญมากมาย รวมแล้ว 10 มาตราด้วยกัน

- พ.ศ.2542 ถึง พ.ศ.2543 มีการแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายต่างๆ เกี่ยวกับการปกครองท้องถิ่นขนานใหญ่<7> รวมถึงได้มีการตรากฎหมายใหม่ๆ ที่เกี่ยวข้องกับการกระจายอำนาจอีกหลายฉบับ<8> ทั้งนี้ เพื่ออนุวัติให้สอดคล้องตามรัฐธรรมนูญ พร้อมกันกับที่กระทรวงมหาดไทย ยกเลิกการเข้าดำรงตำแหน่งของทั้งผู้ว่าฯ ใน อบจ. นายอำเภอ ในสุขาภิบาล ตลอดจนกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ใน อบต. ลงอย่างสิ้นเชิง

- พ.ศ.2542 ประกาศใช้กฎหมายกระจายอำนาจฉบับสำคัญ คือ พ.ร.บ.กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2542 ให้มี “คณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น” มากำหนดรายละเอียดอำนาจหน้าที่ในการจัดระบบบริการสาธารณะระหว่างรัฐกับ อปท. และระหว่าง อปท. ด้วยกันเอง รวมถึงวางแนวทางการถ่ายโอนภารกิจอำนาจหน้าที่ และรายได้ต่างๆ จากรัฐบาลกลางลงสู่ท้องถิ่น (โดยเฉพาะอย่างยิ่งกับการที่กฎหมายกำหนดให้ต้องแบ่งรายได้ไม่น้อยกว่า ร้อยละ 35 ของงบประมาณแผ่นดินให้แก่ อปท. ภายในปีงบประมาณ พ.ศ.2549)

- พ.ศ.2543 กฎหมายกำหนดให้นายกเทศมนตรีเทศบาลเมืองและเทศบาลนครมีที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนเป็นครั้งแรก

- พ.ศ.2544 “แผนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น” มีผลใช้บังคับ<9>

- พ.ศ.2545 ประกาศใช้ “แผนปฏิบัติการเพื่อกำหนดขั้นตอนการกระจายอำนาจตามแผนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น”<10>

- พ.ศ.2546 คณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) เริ่มเข้ามาควบคุมดำเนินการจัดการเลือกตั้งท้องถิ่นทุกประเภทแทนกระทรวงมหาดไทย ตาม พ.ร.บ.การเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ.2545

- พ.ศ.2546 ได้มีการเร่งรัดปรับปรุงโครงสร้าง อปท.รูปแบบอื่นๆ ให้เป็นมาตรฐานแบบเดียวกันทั้งหมด นั่นคือ รูปแบบ นายก-สภา (Mayor-Council Form) หรือเป็นแบบ ผู้บริหารเข้มแข็ง (Strong Mayor Form) พร้อมทั้งทยอยยกเลิกคณะผู้บริหารที่มาจากมติของสภาท้องถิ่นด้วยการระบุให้นายก อบจ. นายกเทศมนตรีตำบล ตลอดจนนายก อบต. มาจากการเลือกตั้งของประชาชนโดยตรง และกำหนดรายละเอียดกลไกความสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายบริหารกับฝ่ายสภาให้มีความชัดเจนขึ้น<11>



ขณะที่เหตุผล ‘ต่อต้าน’ การเร่งรัดการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นในสังคมไทยจากฟากฝั่งที่มีทัศนะนิยมส่วนกลาง (Centralism) ยังคงดำรงอยู่ เป็นต้นว่าจะนำมาซึ่งความแตกแยกรุนแรง ประชาชนยังไม่พร้อม บ้างกลัวว่าเจ้าพ่อจะชนะการเลือกตั้ง ฯลฯ และปรากฏเด่นชัดในห้วงปี 2548 ที่มีการเคลื่อนไหว ‘คัดค้าน’ โดยกลุ่มองค์กรครูต่างๆ อย่างเข้มข้นต่อความพยายามที่จะถ่ายโอนสถานศึกษาจากกระทรวงศึกษาธิการไปสังกัด อปท. ยังมิพักเอ่ยถึงหน่วยงานในสังกัดกระทรวงสาธารณสุขที่ก็แสดงท่าทีเช่นเดียวกัน ชี้ให้เห็นว่าหน่วยงานราชการภาคส่วนต่างๆ ยังคงมีทัศนคติที่ไม่ดีต่อการกระจายอำนาจอยู่มากโข ก่อนที่การ “รัฐประหารเพื่อระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข”ในอีกหนึ่งปีข้างหน้าจะมาถึง พร้อมกับความ ‘หยุดนิ่ง’ ยาวนาน<12>

รัฐประหาร ผลพวง
แม้นการเมือง ‘ส่วนบน’ จะเกิดความ ‘พลิกผัน’ มหาศาลภายหลังรัฐประหาร 19 กันยายน 2549 แต่ใช่ว่าจะส่งผลกระทบต่อการเมือง ‘ข้างล่าง’ มากนัก แต่ที่แน่ๆ นั่นคือ ย่อมทำให้ทิศทางการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองท้องถิ่นจากนี้ เป็นไปอย่างเชื่องช้า และมิใคร่จะมีคุณภาพเท่าที่ควร<13>

ประการที่หนึ่ง ตัวเลขสัดส่วนรายได้ของ อปท. (รวมทั้งในรูปของภาษีอากร เงินอุดหนุน รายได้อื่น และการเพิ่มประสิทธิภาพการจัดเก็บรายได้ของท้องถิ่นเอง) ต่อรายได้ของรัฐบาล ระหว่าง ‘ก่อน’ การรัฐประหารกับห้วงหลายปีงบประมาณ ‘หลัง’ จากนั้น (เรื่อยมาจนถึงรัฐบาลปัจจุบัน) เมื่อเปรียบเทียบกันแล้วก็พบแนวโน้ม ‘ชะงักงัน’ เห็นได้ชัด

สัดส่วนรายได้ท้องถิ่นต่อรายได้รัฐบาล (2537-2553)
ปีงบประมาณ สัดส่วนรายได้ท้องถิ่นต่อรายได้รัฐบาล (คิดเป็นร้อยละ)

2537 7.71

2538 7.53

2539 7.64

2540 11.12

2541 13.21

2542 14.20

2543 13.24

2544 20.68

2545 21.88
2546 22.19

2547 22.75

2548 23.50

2549 24.05

2550 25.17

2551 25.20

2552 25.25

2553 25.02

เพราะในปี พ.ศ.2550 สภานิติบัญญัติแห่งชาติที่มาจากการแต่งตั้งผ่าน พระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (ฉบับที่ 2) พ.ศ.2549 [วันประกาศในราชกิจจานุเบกษา 8 มกราคม 2550] มายกเลิกเงื่อนไขสำคัญตามที่กฎหมายเดิมได้ระบุไว้ว่า “...ในช่วงระยะเวลาไม่เกิน พ.ศ.2549 ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีรายได้เพิ่มขึ้นคิดเป็นสัดส่วนต่อรายได้ของรัฐบาลในอัตราไม่น้อยกว่าร้อยละสามสิบห้า…” ด้วยเหตุผลแนบท้ายว่า เนื่องจากการปฏิบัติตามแผนการถ่ายโอนไม่เป็นไปตามกำหนดเวลา การกำหนดสัดส่วนรายได้เอาไว้ที่ร้อยละ 35 จึงไม่สอดคล้องกับสภาพข้อเท็จจริงสมควรกำหนดสัดส่วนรายได้เสียใหม่ ทว่ายังคงกำหนดเป้าหมายในอันที่จะเพิ่มสัดส่วนรายได้ของ อปท. ให้ได้รับไม่น้อยกว่าร้อยละ 35 เช่นเดิม แต่ปราศจากเงื่อนเวลากำกับ

หากมองอย่างผิวเผินจะพบว่า ตั้งแต่ภายหลังรัฐประหารเป็นต้นมานั้น สัดส่วนรายได้ของ อปท.ค่อยๆ เขยิบสูงขึ้นทีละน้อย (กระทั่งมาลดลงในปีงบประมาณ 2553) ทว่าเอาเข้าจริงแล้ว สืบเนื่องมาจากการเพิ่มเงินอุดหนุนเป็นหลัก (ทั้งเงินอุดหนุนทั่วไป และเฉพาะกิจ) ภายใต้กรอบวัตถุประสงค์การใช้เงินที่ถูกกำหนดไว้อย่างจำกัด ด้วยเหตุนี้ ท้องถิ่นจึงกลายเป็น ‘กลไก’ หนึ่ง (เสมือนแขนขาหรือ กิ่งก้านสาขา) ของรัฐบาลกลาง มากกว่าจะเป็น ‘ที่ทาง’ พึ่งพาของราษฎร เพื่อใช้แก้ปัญหาที่มีลักษณะเฉพาะภายในท้องถิ่นของตน

ขณะเดียวกันลักษณะเช่นนี้เองย่อมทำให้ภาวะการคลังท้องถิ่นตกอยู่ภายใต้การควบคุมรัฐบาลเป็นอันมาก เพราะว่ายังต้องพึ่งรายได้จากเงินอุดหนุนของรัฐบาลอยู่มิใช่น้อยๆ นั่นเอง<14>

ประการที่สอง รัฐบาลซึ่งไม่ได้มาจากการเลือกตั้งยอมจำนนต่อความเป็นจริงของระบบราชการไทย (หรือที่ถูกเรียกว่า “อำมาตยาธิปไตย”) อย่างง่ายดาย ด้วยพยายามคงอำนาจไว้ที่ส่วนกลางและส่วนภูมิภาคเหมือนอย่างในอดีต ทำให้ท้องถิ่นค่อนข้างจะถูก ‘ควบคุม’ ใกล้ชิดโดย “กระทรวงมหาดไทย” เช่น การแก้กฎหมายให้กำนัน ผู้ใหญ่บ้านอยู่ในตำแหน่งได้จนถึงเกษียณ (ตาม พ.ร.บ.ลักษณะปกครองท้องที่ (ฉบับที่ 11) พ.ศ.2551) โดยให้มีหน้าที่และเขตรับผิดชอบเดียวกันกับคนของ อปท., การปรับปรุงอำนาจการดำเนินการของจังหวัด และอำนาจในทางปกครองของอำเภอ (ตาม พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (ฉบับที่ 7) พ.ศ.2550) นอกเหนือไปจากกฎหมาย และกฎระเบียบหยุมหยิมอีกสารพัดที่มีมาก่อนหน้านี้ สะท้อนบทบาทที่อยู่สูงกว่าของจังหวัดและอำเภอว่าจะดำรงอยู่ไปอีกนาน

ประการที่สาม ถึงแม้ว่า “รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2550” จะบัญญัติเรื่อง “การปกครองส่วนท้องถิ่น” เอาไว้มากเป็นประวัติการณ์ จำนวน 11 มาตรา แยกเป็น 1 มาตรา (มาตรา 78 (2) (3)) จากหมวด 5 แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ และอีก 10 มาตรา (มาตรา 281–290) ในหมวด 14 ว่าด้วยการปกครองส่วนท้องถิ่น ส่วนใหญ่หลักการคงเดิมแบบฉบับปี 2540 แทบทุกประการ แต่ในหลายๆ มาตราได้ถูกปรับให้ยืดหยุ่น เปลี่ยนถ้อยคำ ขยายความเพิ่ม เพื่อให้มีความกระจ่างชัดยิ่งขึ้น

แต่ทั้งนี้ต้องมิลืมเป็นอันขาดว่า ‘ที่มา’ ของรัฐธรรมนูญฉบับนี้ เป็นผลสืบเนื่องโดยตรงของความพยายามที่จะ ‘ปฏิเสธ’ ความชอบธรรมของประชาชนเสียงข้างมาก ภายใต้ฐานคิดที่เชื่อว่าประชาชนส่วนใหญ่ยังคง ‘โง่เขลา’ ฉะนั้นจึง ‘ยังไม่พร้อม’ ที่จะปกครองตนเอง จักต้องพึ่งพา “ชนชั้นนำ” ตลอดไป

แน่นอน การที่ประชาชนโดยทั่วไปมีทัศนะแง่ลบต่อ “การเมือง” (ไม่ว่าจะเป็นระดับชาติหรือท้องถิ่น) ดังที่ปรากฏในสื่อสารมวลชนกระแสหลักตลอดหลายปีมานี้ ทำนองว่า “การเมือง” เป็นสิ่งชั่วร้ายไม่ควรข้องเกี่ยว หรือเป็นเรื่องของคนเลวๆ (เฉพาะนักการเมือง ‘โลภ’) คนดีๆ อย่ายุ่ง ทั้งที่ การเมืองเป็นเรื่องของทุกคน แท้ๆ และนี่เองคือความเลวร้ายประการสำคัญของรัฐประหารครานี้ที่สมควรกล่าวไว้ ณ ที่นี้ด้วย

มุมมอง บทบันทึก และก้าวต่อไป

ข้อหนึ่ง ความเป็นอิสระของท้องถิ่น
นับแต่ผู้ว่าราชการจังหวัดหมดบทบาทใน อบจ. นายอำเภอหมดบทบาทในสุขาภิบาล รวมถึงกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน หมดบทบาทใน อบต. ช่วงราวปี 2543 เท่ากับเป็นการปิดฉาก “การปกครองท้องถิ่นโดยกระทรวงมหาดไทย” ลง<15> จากนั้นการเรียกร้องของท้องถิ่นได้เคลื่อนย้ายเข้าสู่ประเด็นว่าด้วย ‘ที่มา’ ของผู้บริหารท้องถิ่น ในที่สุดจึงได้ข้อสรุปแบบเดียวกัน คือใช้ “การเลือกตั้งผู้บริหารท้องถิ่นโดยตรง” สำหรับ อปท.ทุกประเภท / ทุกระดับ เกิดคำเรียกขานผู้บริหารท้องถิ่นต่างๆ ว่า “นายกฯ” ไปทั่ว ตั้งแต่ประมาณปี 2546-2547 เป็นต้นมา

ถึงบัดนี้ ผู้เขียนมองว่า ท้องถิ่นมาไกลมากๆ เสียจนก้าวพ้นประเด็น เลือกตั้ง-แต่งตั้ง และเรื่อง ที่มา ไปแล้ว (แต่ยังมีให้ถกกันอยู่ในประเด็นปลีกย่อยอื่นๆ เช่นเรื่อง คุณสมบัติ การจำกัดวาระการดำรงตำแหน่ง และ เขตเลือกตั้ง) ประเด็นต่อสู้ต่อจากนี้ไปน่าจะอยู่ที่เรื่อง ความเป็นอิสระ (Autonomy) ของ อปท. ทั้งในแง่ อำนาจหน้าที่ – ถ่ายโอนภารกิจสำคัญๆ บางเรื่องให้ อปท.เพิ่มเติม อย่างเรื่องการให้สัญชาติ เอกสารสิทธิที่ดิน อาวุธปืน ฯลฯ ด้าน งบประมาณ – เพิ่มประเภทของภาษีที่ท้องถิ่นสามารถจะจัดเก็บได้เอง โดยเฉพาะจากภาคธุรกิจ และ การบริหารงานบุคคล – ลดบทบาทการบริหารงานบุคคลของกระทรวงมหาดไทยที่มีในกระบวนการคัดเลือก บรรจุแต่งตั้ง โยกย้ายบุคลากรท้องถิ่นให้น้อยลง หรือที่มักเรียกรวมกันสั้นๆ จนติดปากว่ามิติ งาน / เงิน / คน

และสุดท้ายกับประเด็น ‘ใหญ่โต’ ว่าด้วยการทบทวนการดำรงอยู่ของ “ส่วนภูมิภาค” คือ จังหวัด อำเภอ ตำบล หมู่บ้าน ว่ายังมีความจำเป็นอยู่อีกหรือไม่? ด้วยผู้เขียนปรารถนาให้ท้องถิ่นตอบสนองคนท้องถิ่นซึ่งพร้อมอยู่แล้วในการกำหนดอนาคตของตัวเองได้มากและดีกว่าที่เป็นอยู่นั่นเอง

ทั้งนี้ยังมิพักกล่าวถึงความพยายามในอันที่จะผลักดันให้มีองค์กรปกครองท้องถิ่น ‘รูปแบบพิเศษ’ เพิ่มขึ้นในหลายๆ พื้นที่ ไม่ว่าจะเป็นเกาะสมุยนครแม่สอด ฯลฯ ยิ่งไปกว่านั้นคือ ได้มีการนำเสนอแนวคิดใหม่ๆ ว่าด้วยนครปัตตานี (สำหรับสามจังหวัดชายแดนภาคใต้) หรือมหานครเชียงใหม่ (สำหรับอำเภอเมืองเชียงใหม่) เพื่อมาแทนรูปแบบที่ใช้อยู่ในปัจจุบัน

ข้อสอง ศักดิ์ศรีท้องถิ่น
ขณะที่อีกปัญหาสำคัญซึ่ง ‘ตกค้าง’ มาตั้งแต่สมัยก่อนปี 2549 เกี่ยวกับการถ่ายโอนภารกิจด้านต่างๆ ให้แก่ อปท. ปรากฏว่า หลายๆ อปท.ที่มีศักยภาพมากพอ (อบจ. และเทศบาลเป็นส่วนใหญ่) เลือกที่จะดำเนินการภารกิจต่างๆ เอง เช่น อบจ.เชียงราย จัดตั้ง “โรงเรียนองค์การบริหารส่วนจังหวัดเชียงราย” เปิดสอนในระดับชั้นมัธยมศึกษา, อบจ.ภูเก็ต ซื้อที่ดินและอาคารจากโรงพยาบาลพญาไทเพื่อปรับปรุงให้เป็น “โรงพยาบาลองค์การบริหารส่วนจังหวัดภูเก็ต” ให้บริการกับประชาชนทั่วไป ฯลฯ โดยที่ไม่ขอรอรับการถ่ายโอนจากส่วนกลาง ซึ่งจะมีเงื่อนไขในการประเมินความพร้อมมากกว่ามาก เพื่อแสดงให้สังคมเห็นว่าท้องถิ่นก็สามารถทำได้ไม่แพ้กัน

นอกจากนี้ ยังเกิดปรากฏการณ์ ท้องถิ่นนิยม (Localism) ขึ้นมาทั่วไป โดยมีความเคลื่อนไหวในหลายๆ แง่มุมด้วยกัน บ้างรณรงค์ให้ชุมชนหันมาอนุรักษ์หวงแหนวัฒนธรรมพื้นถิ่น (ภาษา การแต่งกาย ขนบธรรมเนียมปฏิบัติ สถาปัตยกรรมท้องถิ่น ฯลฯ) บ้างนำไปใช้สร้างฐานสนับสนุนทีมประจำจังหวัดในการลงแข่งขันกีฬารายการต่างๆ (ดูได้จากกระแสตื่นตัวในฟุตบอลลีกระดับต่างๆ ของไทยเมื่อฤดูกาลที่ผ่านมา)<16>

ทว่าหลายๆ ปรากฏการณ์กลับเป็นไปในทิศทางตรงกันข้าม สะท้อนภาพปัญหาที่ว่าเรายังไม่สามารถปกครองตนเองได้อย่างเต็มที่ หากแต่ยังคง ‘ถูกปกครอง’ อยู่ เช่น ใช้จ่ายงบประมาณจัดทำป้ายประชาสัมพันธ์ต่างๆ ตามแบบที่รัฐบาล ‘สั่งการ’ ลงมา<17>, อนุมัติเงินอุดหนุนให้แก่ส่วนราชการอื่นที่ ‘ขอความอนุเคราะห์’ เข้ามา, แผนพัฒนาท้องถิ่น ตลอดจนเทศบัญญัติ ข้อบังคับท้องถิ่นต่างๆ ถูก ‘ครอบงำ’ ทางความคิดจากกระทรวง กรม จังหวัด อำเภอ (ตามแต่กรณี) ฯลฯ

ข้างต้นคือบางส่วนของร้อยแปดตัวอย่างที่สะท้อนชัดว่าท้องถิ่น (โดยภาพรวม) ยังคงขาดความเป็นตัวของตัวเอง กล้าๆ กลัวๆ ที่จะคิดริเริ่มสิ่งต่างๆ ด้วยตนเอง เรื่อยถึงถูกชี้นำ/แทรกแซงมากจนเกินไป เป็นปัญหาในเชิงค่านิยม–วัฒนธรรม (อย่างไม่เป็นทางการ เช่นด้วยความเกรงอกเกรงใจ เชื่อว่าราชการส่วนกลาง-ส่วนภูมิภาคเหนือกว่าท้องถิ่น ชอบรับใช้คนข้างบนมากกว่าจะรับใช้คนข้างล่าง) ซึ่งต้องให้เวลาขัดเกลาต่อไป

ข้อสาม ท้องถิ่นหลายหลาก
ข้อมูลจำนวน อปท.ล่าสุด<18> ระบุว่า อบจ.มีทั้งสิ้น 75 แห่ง เทศบาลยอดรวม 2,006 เทศบาล แบ่งออกได้เป็นเทศบาลนคร 23 แห่ง เทศบาลเมือง 142 แห่ง และเทศบาลตำบล 1,841 แห่ง อบต.มีอยู่ 5,770 แห่ง และองค์กรปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษอีก 2 แห่ง (กรุงเทพมหานครและเมืองพัทยา) รวมทั้งสิ้น 7,853 แห่ง โดยจำนวนของเทศบาลมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นทุกปี และแทบทั้งหมดคือ “เทศบาลตำบล” ซึ่งได้รับการยกฐานะมาจาก อบต. เช่นที่เพิ่มจากเดิมในปี 2551 (จำนวน 1,456 แห่ง<19>) อีกถึง 385 แห่งในปีปัจจุบัน

แน่นอนที่สุด ท้องถิ่นหลากหลายเกินกว่าจะสรุปแบบ เหมารวม ได้ “ปัญหา” ของแต่ละแห่งย่อมแตกต่างกันออกไปตามแต่ประวัติศาสตร์ ภูมิประเทศ ภูมิอากาศ ประชากร ศิลปวัฒนธรรม ตลอดจนสภาพแวดล้อมอื่นๆ ของพื้นที่ เป็นต้นว่าบางแห่งอาจมีปัญหาคนไร้สัญชาติ บางแห่งมีปัญหาที่ดินทำกิน บางแห่งเผชิญสภาวการณ์ภัยแล้ง–ไม่มีระบบชลประทาน ขาดแหล่งน้ำ บางแห่งประสบปัญหาน้ำท่วม บางแห่งมีปัญหาสิ่งแวดล้อม–มลภาวะเป็นพิษ (หมอกควัน ขยะ ขี้หมูเหม็น ขี้ไก่โชย) บางแห่งมีปัญหาการจราจร–รถติด ไม่มีขนส่งมวลชนขนาดใหญ่ หลายแห่งพบปัญหาสังคม–วัยรุ่นหนักหนา ฯลฯ

ในเชิงการบริหาร ปัญหาของ อปท.ต่างๆ ก็ย่อมไม่มีทางเหมือนกันทั้งหมดเป็นแน่ เช่น เทศบาลส่วนใหญ่ซึ่งสมาชิกสภาท้องถิ่นข้างมากเป็นกลุ่มเดียวกันกับผู้บริหารท้องถิ่น บทบาทของสภาท้องถิ่นจะค่อนข้างจำกัด และมีแนวโน้มที่จะส่งเสริมการทำงานของฝ่ายบริหารเป็นด้านหลัก อย่างเทศบัญญัติทั้งหมดเท่าที่มีออกมาต่างก็เป็นร่างที่เสนอโดยฝ่ายบริหารทั้งสิ้น<20>, อบต.ห่างไกลมักประสบปัญหาคล้ายๆ กันนั่นคือ หลายภารกิจเกินกว่าศักยภาพกำลัง ขาดแคลนงบประมาณสำหรับลงทุนด้านโครงสร้างพื้นฐาน พนักงานย้ายออกเป็นประจำ และแหล่งรายได้ตามที่กฎหมายระบุให้แทบไม่มีปรากฏเลย อีกทั้งการที่รายจ่ายส่วนใหญ่ของ อปท.หมดไปกับเงินเดือน–ค่าตอบแทนบุคลากรของตน ทำให้ขาดงบพัฒนาด้านต่างๆ เป็นต้น

เฉกเช่นเดียวกับ “ความสำเร็จ” ซึ่งก็ใช่ว่า อปท.ทุกแห่งจะประสบความสำเร็จได้เหมือนๆ กัน อย่างกรณี เทศบาลนครขอนแก่น มีความเป็นเลิศด้านการบริหารจัดการที่เน้นการมีส่วนร่วมของประชาชน โดยอาศัย “สภาเมือง” เป็นช่องทางให้ภาคส่วนต่างๆ ได้เข้ามาร่วมบริหารจัดการแผนงาน โครงการ และกิจกรรมต่างๆ ของเทศบาล<21> ยิ่งไปกว่านั้นยังมีหลายๆ กรณีตัวอย่างที่น่าสนใจจากหนังสือ นวัตกรรมสร้างสรรค์ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น<22> เพื่อให้ อปท.อื่นๆ หยิบยืมไปใช้เป็นแนวทางพัฒนา

ด้วยเหตุผลดังกล่าว ท้องถิ่นจึงไม่จำเป็นที่จะต้องใช้รูปแบบซึ่งเป็นมาตรฐานเดียวกันทั้งหมด (Standardize) ไม่ว่าจะเป็นด้านโครงสร้างองค์กร ภารกิจเน้นมุ่ง แหล่งรายได้หลัก วิธีการบริหารงานบุคคล รวมถึงรูปแบบการตรวจสอบท้องถิ่น เนื่องจากรัฐบาลกลางมีแนวโน้มว่าจะเน้นความเหมือนของแต่ละพื้นที่เป็นสำคัญ ส่งผลให้กฎหมาย ตลอดจนนโยบายต่างๆ มักออกมาไม่ตรงตามความต้องการของคนในท้องถิ่น หรือไม่เหมาะสมกับแต่ละพื้นที่อยู่เป็นประจำ

ข้อสี่ ภาพลักษณ์ทางลบ
ตลอด 10 ปีที่ผ่านมา ท้องถิ่นค่อนข้างถูกตีตราจากสังคมว่าเป็น ผู้ร้าย มากกว่าจะเป็น พระเอก อันเนื่องมาจากข่าวคราวในทางลบที่ปรากฏอยู่ในสื่อกระแสหลักมาอย่างต่อเนื่อง ทั้งเรื่องซื้อ–ขายเสียง การทุจริตคอรัปชั่น<23> การใช้อำนาจบาตรใหญ่ตามอำเภอใจ ปัญหาส่วนตัวทำนองชู้สาว โดยเฉพาะอย่างยิ่งกับข่าวความขัดแย้งเรื่องผลประโยชน์ (จากการประมูลงาน–ตรวจการจ้าง) ความขัดแย้งภายในองค์กร (ระหว่างผู้บริหารกับฝ่ายสภา หรือระหว่างนักการเมืองกับฝ่ายประจำ ฯลฯ) และความรุนแรงที่เกิดกับเหล่านักการเมืองท้องถิ่น<24> ด้วยเหตุนี้การเมืองท้องถิ่นจึง อันตราย ยิ่งนักในสายตาใครต่อใคร<25>

แต่ดังที่ได้อธิบายไว้ในข้อก่อนหน้านี้ ปัญหาต่างๆ ข้างต้นใช่ว่าจะเกิดขึ้นกับ อปท.ทุกที่เสมอไป หากแต่เป็นเพียงส่วนน้อยเท่านั้นที่ยังมีปัญหาทำนองนี้เกิดขึ้น อปท.ล้วนมีดีแย่ปะปนกันไม่ต่างจากสรรพสิ่งอื่นบนโลกนี้ ฉะนั้น ควรแยกพิจารณาเป็นกรณีๆ ไป เช่นที่ อบต.เกาะหมาก จ.พัทลุง ในรอบ 2 ปีกลับมีการเลือกตั้งโดยตรงถึง 3 ครั้ง เพราะอดีตนายกฯ 3 คนล้วนถูก ‘ยิงตาย’ ทั้งหมด เชื่อกันว่ามาจากการขัดแย้งผลประโยชน์ทางธุรกิจรังนกนางแอ่น

อย่างไรก็ตาม ยังมีอีกกรณีสำคัญนั่นคือ เหตุการณ์การลอบสังหาร นายแพทย์ชาญชัย ศิลปะอวยชัย นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดแพร่ ซึ่งถูกมือปืนกระหน่ำยิงจนเสียชีวิต ขณะวิ่งออกกำลังกายอยู่ภายในสนามกีฬากลางเมืองแพร่ เมื่อเช้าวันจันทร์ที่ 22 ตุลาคม 2550 นับเป็นการสูญเสียครั้งใหญ่อีกครั้งหนึ่งของแวดวงท้องถิ่นไทยที่สมควรระลึกถึงอย่างยิ่ง

ซึ่งต่อมาตำรวจสามารถจับกุมคนร้าย รวม 5 คน ไล่ตั้งแต่มือปืน คนขี่รถจักรยานยนต์ คนชี้เป้า รวมทั้งตัวผู้จ้างวานได้ สืบทราบว่ามีชนวนเหตุมาจากความขัดแย้งโครงการกู้เงิน 120 ล้านที่ผู้ตายพยายามผลักดัน แต่ข้างประธานสภาฯ (ซึ่งเป็นญาติกับผู้จ้างวาน และเป็นน้องชายของนักการเมืองหญิงคนสำคัญของพรรคประชาธิปัตย์) ไม่เอาด้วย จนนำไปสู่การปลดประธานสภาฯ ในที่สุด<26> ขณะนี้คดียังคงอยู่ในชั้นศาล

คำตอบของปัญหาข้างต้น จึงไม่ใช่แค่โทษท้องถิ่น (หรือต่อว่าการกระจายอำนาจ) ว่าเป็น ‘ต้นเหตุ’ แล้วทุกอย่างจักจบสิ้น หากแต่ต้องตั้งคำถามไปถึงกระบวนการยุติธรรม (แบบส่วนกลาง) ว่าทำไมคดีเหล่านี้ส่วนใหญ่ถึงไม่มีความคืบหน้าใดๆ รวมถึงรัฐบาลด้วยว่า เหตุใดจึงเพิกเฉยและปล่อยให้อาชญากรรมรุนแรงเช่นนี้เกิดขึ้นอยู่เนืองๆ

ข้อห้าอำนาจนอกท้องถิ่น
สิ่งหนึ่งที่เกิดขึ้นพร้อมกับรัฐธรรมนูญปี 2540 และยังดำรงอยู่ในรัฐธรรมนูญปี 2550 ได้แก่ การเพิ่มกลไก ‘ตรวจสอบ’ ท้องถิ่น โดย องค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ ต่างๆ ไม่ว่าจะเป็นคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ปปช.) สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) ผู้ตรวจการแผ่นดิน (ของรัฐสภา) แยกต่างหากออกมาจากกลไกของส่วนกลางเดิม

โดยเฉพาะอย่างยิ่งกับบทบาทมหาศาลของ กกต. ในการจัดการ–ควบคุมการเลือกตั้งท้องถิ่น ทั้งการเพิกถอนสิทธิเลือกตั้ง ทั้งการแจกใบเหลือง–ใบแดง<27> หลายครา กกต.กลายเป็นปัจจัยชี้ขาดสำคัญ มิใช่คะแนนเสียงของประชาชนในหีบเลือกตั้งตามหลักเสียงข้างมากอย่างที่ควรเป็น บางครั้งประกาศรับรองผลการเลือกตั้งล่าช้าเสียจนข้าราชการประจำ (ปลัดฯ) นั่งรักษาการในตำแหน่งหัวหน้าฝ่ายบริหารของ อปท.ได้อย่างยาวนาน ทำให้เวลาของคนที่มาจากประชาชนเหลือเวลาน้อยลงเต็มที

และแม้น กกต.จะมีหลายระดับ ไล่ตั้งแต่ กกต.ท้องถิ่น–กกต.จังหวัด–กกต.กลาง แต่กฎหมายกลับมีวิธีคิดแบบรวมศูนย์อำนาจเคร่งครัด โดยกำหนดให้มติของ กกต.กลาง เป็นที่สิ้นสุด จึงมีคำวินิจฉัยของ กกต.กลาง มิใช่น้อยที่ออกมาสวนทางกับ มติ ของ กกต.จว.ที่ชงเรื่องขึ้นไป ทั้งๆ ที่ กกต.กลาง มีแค่ 5 คน และอยู่ห่างไกลถึงกรุงเทพฯ (แต่ต้องรับผิดชอบตัดสินคดีเลือกตั้งทุกระดับทั่วประเทศ) บทบาทของ กกต.เช่นนี้ มีความเหมาะสมดีแล้วใช่หรือไม่ เป็นสิ่งที่ต้องพิจารณากันต่อไป

กล่าวให้ถึงที่สุด ภายใต้บริบทร้อยรัดจาก องค์กรตัวย่อ มากมายเช่นนี้ ทั้งการทุจริตคอรัปชั่น ตลอดจนการซื้อสิทธิขายเสียง ไม่ใช่เรื่องง่ายดายที่ใครต่อใครก็สามารถทำได้ (และบรรลุผล) อีกแล้ว

ข้อหก อำนาจประชาชน
นอกจากมาตรการต่างๆ ข้างต้นแล้ว กระแสประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม หรือประชาธิปไตยทางตรง ยังผลักดันให้เกิด ‘ช่องทาง’ ใหม่ เปิดโอกาสให้ผู้คนในท้องถิ่นต่างๆ ได้ใช้อำนาจด้วยตัวเอง อย่างน้อยๆ ใน 2 ทางด้วยกัน ได้แก่ การเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น (Initiative) และ การเข้าชื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น (Recall)

ชัยชนะของประชาชนที่น่าสนใจในบรรดาตัวอย่างอันน้อยนิด กล่าวเฉพาะกรณีหลังได้แก่ อบต.ห้วยโก๋น จ.น่าน เมื่อต้นปี 2550 นายกฯ ที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงได้ถูกประชาชนจำนวนถึงร้อยละ 85 ลงคะแนนเสียงให้พ้นจากตำแหน่ง เหตุเพราะบริหารงานไม่โปร่งใส ไม่ดำเนินการช่วยเหลือผู้ประสบภัยเดือดร้อน และทุจริตเรียกรับผลประโยชน์จากประชาชน<28> ขณะที่ช่วงต้นปี 2551 อบต.นาเสียว จ.ชัยภูมิ เป็นอีกแห่งที่ประชาชนมีมติท่วมท้นมากกว่าร้อยละ 93 เลยทีเดียวให้ถอดถอนนายกฯ ของตนออกจากตำแหน่ง อ้างเหตุมีพฤติกรรมการบริหารงานไม่โปร่งใส ยักยอกฉ้อโกง ขาดภาวะผู้นำ และไม่มีคุณธรรม

บ่อยครั้งที่ผู้เขียนได้มีโอกาสพบปะพูดกับผู้บริหารท้องถิ่นแล้วท่านเหล่านั้นกล่าวชื่มชมถึงบทบาทของ อปท.ในการผลักดันให้มี ประชาคมท้องถิ่น<29> ไล่ตั้งแต่ระดับหมู่บ้านขึ้นมาถึงระดับตำบล แม้นเอาเข้าจริง สำหรับ อปท.หลายๆ แห่งแล้ว จะจัดว่าเข้าข่ายลักษณะของการมีส่วนร่วมในเชิง ‘รูปแบบ’ มากกว่า ‘เนื้อหา’ ก็ตามที แต่ยังถือเป็นจุดเริ่มต้นที่ดีซึ่งต้องค่อยเรียนรู้–ปรับปรุงกันไป

และนี่เองเป็นเวทีการเมืองท้องถิ่น ซึ่งมีสีสัน เปี่ยมด้วยชีวิตชีวา และมีความเป็นประชาธิปไตยสูงส่งเสียยิ่งกว่าการเมือง (แบบไทยๆ) ในระดับชาติเป็นไหนๆ แต่กลับถูกทำให้ ‘เงียบเชียบ’ อันตรธานหายไปจากการรับรู้ของผู้คนส่วนใหญ่ในวงงกว้างเสมอมา

ข้อเจ็ด การเมืองเรื่องสีเสื้อ
ความน่าเศร้าประการหนึ่งของรัฐประหาร 2549 ก็คือ แทนที่การเมืองจะยกระดับจากการแข่งขันในเรื่อง ตัวบุคคล ไปสู่การประชัน นโยบาย ใหม่ๆ ระหว่างพรรคการเมืองอย่างที่เคยเกิดขึ้นคึกคักในการเลือกตั้งทั่วไปเมื่อปี 2544 และ 2548 การเลือกตั้งครั้งหลังสุด กลับต้องมาตัดสินกันตรงที่จะ ‘เอาทักษิณ’ หรือ ‘ไม่เอาทักษิณ’ ซึ่งการเลือกตั้งที่กำลังจะมาถึงในอีกไม่ช้าก็ยากที่จะหนีความจริงข้อนี้พ้น

การข้ามรัฐบาลทักษิณด้วยการทำรัฐประหาร ข้ามรัฐบาลพรรคพลังประชาชนด้วยรัฐบาลอภิสิทธิ์ ส่งผลโดยตรงต่อการเมืองระดับท้องถิ่นในหลายๆ พื้นที่อย่างยากหลีกเลี่ยง กล่าวคือ แทนที่เลือกตั้งท้องถิ่น จะเป็นการเสนอนโยบาย ‘ใกล้ตัว’ เกี่ยวข้องกับชีวิตของคนตั้งแต่เกิดจนตาย ไม่ว่าจะเป็นเรื่องสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐาน, ผังเมือง, การจราจร, ป้องกันบรรเทาสาธารณภัย, จัดให้มีสถานที่พักผ่อน–สวนสาธารณะ, ส่งเสริมคุณภาพชีวิต สุขภาพอนามัย การศึกษา การท่องเที่ยว และอาชีพ, ทำนุบำรุงศาสนา ศิลปวัฒนธรรม, รักษาสิ่งแวดล้อม และอีกสารพัดก็กลับกลายเป็นการแข่งขันกันแค่ที่ สีเสื้อ<30>ตามทัศนคติ–อุดมการณ์ทางการเมืองที่แตกต่างกันโดยสิ้นเชิงแบบ เหลือง ≠ แดง เป็นต้นว่าคนเสื้อเหลืองศรัทธา “ราชาธิปไตย/อภิชนาธิปไตย” ตรงกันข้ามกับกลุ่มเสื้อแดงที่เรียกร้อง “ประชาธิปไตย” (?) เป็นประเด็นปัญหาการเมืองระดับประเทศ ไม่ใช่ประเด็นปัญหาเฉพาะของแต่ละพื้นที่ มีผลให้คนท้องถิ่นใส่ใจต่อเรื่อง ‘ไกลตัว’ โดยขอ ‘หลงลืม’ เรื่องราวท้องถิ่นลงเป็นการชั่วคราว

สุดท้ายนี้ผู้เขียนต้องขอย้ำ (อีกครั้ง) ว่า...

เราใช้เวลาไปมากกับการเดินทางเพียงเพื่อพบว่าตัวเองไม่ได้ไปไกลจากจุดเริ่มต้นเลย…

31 ธันวาคม 2552

เชิงอรรถ

<1>ธเนศวร์ เจริญเมือง, 100 ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. 2440-2550, (กรุงเทพฯ: โครงการจัดพิมพ์คบไฟ, 2542), หน้า 290.

<2>Andrew Heywood, Key Concepts in Politics, (New York: palgrave, 2000), p.237.

<3>อันได้แก่ ชูวงศ์ ฉายะบุตร, การปกครองท้องถิ่นไทย, (กรุงเทพฯ: สมาคมนิสิตเก่ารัฐศาสตร์จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2539); ธเนศวร์ เจริญเมือง, 100 ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. 2440-2550, (กรุงเทพฯ: โครงการจัดพิมพ์คบไฟ, 2542); โกวิทย์ พวงงาม, การปกครองท้องถิ่นไทย หลักการและมิติใหม่ในอนาคต, (กรุงเทพฯ: วิญญูชน, 2443); นครินทร์ เมฆไตรรัตน์, ทิศทางการปกครองท้องถิ่นของไทยและต่างประเทศเปรียบเทียบ, (กรุงเทพฯ: วิญญูชน, 2546); นันทวัฒน์ บรมานันท์, การปกครองส่วนท้องถิ่นตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (พ.ศ.2540), (กรุงเทพฯ: วิญญูชน, 2447); วุฒิสาร ตันไชย,“การปกครองส่วนท้องถิ่น,” การเมืองการปกครองไทยในรอบ 60 ปี แห่งการครองสิริราชสมบัติของพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว, (กรุงเทพฯ: สถาบันพระปกเกล้า, 2550), หน้า 217-256;

<4>ควรพิจารณา ชัยอนันต์ สมุทวณิช, 100 ปี แห่งการปฏิรูประบบราชการ-วิวัฒนาการของอำนาจรัฐและอำนาจการเมือง, (กรุงเทพฯ: สถาบันนโยบายศึกษา, 2538).

<5>โปรดดู ธเนศวร์ เจริญเมือง, “วิกฤตการเมืองไทย พ.ศ.2549-2552: ผลพวงของระบอบรัฐในอดีต,” วิภาษา ปีที่ 3 ฉบับที่ 3 16 มิถุนายน – 31 กรกฎาคม 2552, หน้า 12-18.

<6>ประเด็นนี้ นครินทร์ เมฆไตรรัตน์ชี้ว่าเกี่ยวข้องกับสาเหตุปัจจัยใน 3 ลักษณะ หนึ่ง เกิดแรงผลักดันจากกระแสความเป็นประชาธิปไตย (Democratization) สอง อิทธิพลทางความคิดแบบเสรีนิยมใหม่ (Neoliberalism) และ สาม ปัจจัยที่เกี่ยวข้องกับการเปลี่ยนแปลงสู่ความเป็นเมือง (Urbanization) พร้อมๆ กับการเกิดขึ้นของขบวนการสังคมแบบใหม่ (New Social Movement) ในเมืองนั้นๆ ดูเพิ่มเติมใน นครินทร์ เมฆไตรรัตน์, อ้างแล้ว, หน้า 25-28.

<7>คือ พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.2540 (ฉบับที่ 2) พ.ศ.2543, พระราชบัญญัติเทศบาล (ฉบับที่ 10) พ.ศ.2542 และ (ฉบับที่ 11) พ.ศ.2543, พระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล (ฉบับที่ 2) พ.ศ.2542, พระราชบัญญัติเปลี่ยนแปลงฐานะของสุขาภิบาลเป็นเทศบาล พ.ศ.2542

<8>เช่น พระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2542, พระราชบัญญัติว่าด้วยการลงคะแนนเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ.2542, พระราชบัญญัติว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น พ.ศ.2542 และพระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2542 เป็นต้น

<9>คือแผนทั่วไป ซึ่งกล่าวถึงหลักการ เกณฑ์ วิสัยทัศน์ ตลอดจนแนวทางและวิธีการต่างๆ ในการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น รวมทั้งยังได้กำหนดรูปแบบการถ่ายโอน และภารกิจที่จะต้องถ่ายโอนเอาไว้ด้วยหลักกว้างๆ เพื่อที่จะชี้แนวทางการกระจายอำนาจในภาคปฏิบัติต่อไป

<10>เป็นแผนซึ่งนำเข้าสู่รายละเอียด ลงลึกถึงรูปธรรม โดยกำหนดขอบเขตการถ่ายโอน ขั้นตอน วิธีปฏิบัติ และปีที่ถ่ายโอน ท้องถิ่นที่จะรับโอน รวมถึงการเร่งรัดให้มีการถ่ายโอนภารกิจบริการสาธารณะให้ครบและเสร็จสิ้นภายในระยะเวลาที่กำหนด อาทิ ทางคณะกรรมการกระจายอำนาจฯ ได้พิจารณาเห็นชอบให้มีการถ่ายโอนภารกิจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น รวม 245 เรื่อง ใน 6 ด้านด้วยกัน เป็นต้น ติดตามความคืบหน้าเกี่ยวกับเรื่องดังกล่าวได้ใน http://www.dloc.opm.go.th

<11>ผ่านการแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายว่าด้วยเรื่องนั้นๆ อันได้แก่ พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด (ฉบับที่ 3) พ.ศ.2546, พระราชบัญญัติเทศบาล (ฉบับที่ 12) พ.ศ.2546 และพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล (ฉบับที่ 5) พ.ศ.2546

<12>การเปลี่ยนแปลงทางการเมืองของไทยตลอด 77 ปีที่ผ่านมา (2475-2552) เผชิญสภาวะชะงักงันเสมอมา รูปธรรม ได้แก่ รัฐธรรมนูญ 18 ฉบับ (ภายใต้วังวน “ร่าง-ใช้-ฉีก”), ปฏิวัติ 1 ครั้ง, รัฐประหาร 10 (+1) ครั้ง, กบฏ (อย่างน้อยๆ) อีก 7 ครั้ง, นายกรัฐมนตรี 27 คน, มีการเลือกตั้ง (ส.ส.) 23 ครั้ง, ยุบสภา 11 ครั้ง เป็นต้น

<13>โปรดดู ณัฐกร วิทิตานนท์, “รัฐประหารหนึ่งขวบปีกับทิศทางการกระจายอำนาจในสังคมไทย,” เอกสารประกอบการประชุมวิชาการรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์แห่งชาติ ครั้งที่ 8, (พ.ศ.2550) สามารถดาวน์โหลดบทความดังกล่าวได้ทาง http://www.polsci.tu.ac.th/polsci2550/decentral_local_pol.pdf

<14>จากประมาณการรายได้ของ อปท. ในปีงบประมาณล่าสุด (พ.ศ.2553) พบว่ามีเงินอุดหนุนท้องถิ่นมากถึง 136,700 ล้านบาทเลยทีเดียว (หรือคิดเป็นกว่าร้อยละ 40 ของรายได้ท้องถิ่นทั้งหมด) นอกนั้นเป็นรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่จัดเก็บเอง 29,110 ล้านบาท และอีก 171,989.59 ล้านบาทจากภาษีประเภทต่างๆ ซึ่งรัฐบาลจัดเก็บและแบ่งให้ ข้อมูลจาก http://www.nmt.or.th

<15>แต่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ผู้ว่าราชการจังหวัด และนายอำเภอ ยังมีอำนาจในการกำกับดูแลองค์กรปกครองท้องถิ่นตามที่กฎหมายจัดตั้งหน่วยการปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นๆ บัญญัติไว้มากถึงเกือบ 30 เรื่อง (แล้วแต่กรณี) เรื่องสำคัญเช่น แนะนำตักเตือน, ยับยั้งการปฏิบัติการของผู้บริหารท้องถิ่น, เพิกถอนมติสภาท้องถิ่น, ยุบสภาท้องถิ่น, ให้สมาชิกสภาท้องถิ่นพ้นจากตำแหน่งและสมาชิกสภาท้องถิ่นพ้นจากตำแหน่ง, อนุมัติข้อบัญญัติท้องถิ่น โปรดดู ตารางแสดงการกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบทั่วไปตามกฎหมายในปัจจุบัน ใน นครินทร์ เมฆไตรรัตน์, อ้างแล้ว, หน้า 90-92.

<16>ดู ณัฐกร วิทิตานนท์, ท้องถิ่นนิยม” ในเกมลูกหนัง: กรณีศึกษา “เชียงราย ยูไนเต็ด, เชียงรายทูเดย์ (พฤศจิกายน 2552).

<17>ดู ณัฐกร วิทิตานนท์, “‘ป้าย’ : อีกภาพสะท้อนการปกครองท้องถิ่นที่ ‘ถูก’ ปกครอง,’’ ประชาไทhttp://www.prachatai.com/journal/2009/05/24381

<18>ข้อมูล ณ วันที่ 15 ธันวาคม 2552 จากเว็บไซต์ของ กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น http://www.thailocaladmin.go.th/work/apt/apt.jsp

<19>ข้อมูล ณ วันที่ 15 สิงหาคม 2551 จากเว็บไซต์ของ กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น http://www.thailocaladmin.go.th/work/apt/apt.htm

<20>ดู ณัฐกร วิทิตานนท์, “บทบาทสภาท้องถิ่นในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ฝ่ายบริหารกับฝ่ายนิติบัญญัติมาจากกลุ่มการเมืองเดียวกัน (ทั้งหมด): ศึกษากรณีสองเทศบาลนครในเขตภาคเหนือตอนบน,” เอกสารประกอบการประชุมวิชาการสถาบันพระปกเกล้า ครั้งที่ 9, (กรุงเทพฯ: สถาบันพระปกเกล้า, 2550), หน้า 853-867.

<21>สำหรับรายละเอียดของตัวอย่างข้างต้นทั้งหมด สามารถหาอ่านเพิ่มเติมได้ใน อรทัย ก๊กผล, Best Practice ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น, (นนทบุรี: สถาบันพระปกเกล้า, 2547).

<22>จำนวน 65 กรณีตัวอย่าง ซึ่งถูกคัดสรรมาจากกรณีตัวอย่างทั้งหมด 529 เรื่องที่ได้มาจาก จรัส สุวรรณมาลา และคณะ, นามานุกรมนวัตกรรมท้องถิ่นไทย พ.ศ.2547, (กรุงเทพฯ: โรงพิมพ์คุรุสภา, 2548); จรัส สุวรรณมาลา และคณะ, “วิถีใหม่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในประเทศไทย,” รายงานการวิจัยฉบับสมบูรณ์เสนอต่อสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.), (2548) อ้างถึงใน วีระศักดิ์ เครือเทพ, นวัตกรรมสร้างสรรค์ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น, (กรุงเทพฯ: สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย, 2548), หน้า 7.

<23>ดังตัวอย่างพาดหัวข่าวหนังสือพิมพ์ต่อไปนี้ นายกฯ อาย อปท.ทุจริต จี้แก้ กม.ท้องถิ่นกันโกง [ไทยโพสต์], แฉทุจริตปี'52 อปท.แชมป์โกง สูญร่วม2พันล. [ไทยโพสต์], เตรียมตั้ง ป.ป.ช.จังหวัด เชือด อปท.ทุจริต[คมชัดลึก], ป.ป.ช.-สตง.ล่าทุจริตองค์การปกครองท้องถิ่น ผลาญงบแสนล้าน [ผู้จัดการ] เป็นต้น

<24>อ่าน หลากมุมมอง ‘คนท้องถิ่น’ ทำไมสนามนี้... ไม่สิ้นเสียงปืน!!, มติชน (29 ธันวาคม 2548), หน้า 8.

<25>ถึงขนาดว่าบริษัทประกันชีวิต จะไม่พิจารณารับประกันชีวิตให้แก่ผู้ที่เป็นนักการเมือง (โดยเฉพาะอย่างยิ่งกรณีนักการเมืองท้องถิ่น) เพราะจัดเป็นอาชีพเสี่ยงตามกฎเกณฑ์ของทางบริษัทฯ เช่นเดียวกับบางอาชีพอย่างตำรวจ และตำแหน่งกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน

<26>อ่านความเป็นมา-เป็นไป พร้อมบทวิเคราะห์เกี่ยวกับเหตุการณ์นี้โดยละเอียดได้จาก ธเนศวร์ เจริญเมือง, “คุณธรรมกับการบริหารจัดการท้องถิ่น,” ใน ทฤษฎีและแนวคิด: การปกครองท้องถิ่นกับการบริหารจัดการท้องถิ่น (ภาคแรก), (กรุงเทพฯ: โครงการจัดพิมพ์คบไฟ, 2551), หน้า 128-154.

<27>ไม่ว่าจะมีการแจกเงินซื้อเสียงไม่ว่าสักกี่มากน้อย, ให้เงินใส่ซองหรือเอาของขวัญมอบในโอกาสต่างๆ เช่น งานวันเกิด งานขึ้นบ้านใหม่ งานบุญ งานเทศกาล งานศพ เป็นต้น (นำเอา ‘พวงหรีด’ วางคารวะ ‘ศพ’ ก็จัดว่าเข้าข่าย), แจกจ่ายสิ่งของ เช่น ปฏิทิน เสื้อกีฬา นาฬิกา ฯลฯ, พาชาวบ้านไปเที่ยวหรือทัศนศึกษาต่างจังหวัด ชนิดไม่ต้องเสียค่าใช้จ่ายใด, ยอมให้เดินทางโดยรถโดยสารฟรี, การลดราคาหรือไม่คิดเงินค่าสินค้าหรือบริการให้แก่ผู้มีสิทธิเลือกตั้งเป็นการเฉพาะ เป็นต้น แนวทางคำวินิจฉัยของทาง กกต. ที่ทยอยมีออกมา ล้วนเห็นว่ากระทำทั้งหมดข้างต้นนี้ เท่ากับเป็นการทุจริตเลือกตั้งในส่วนของการ ‘ซื้อเสียง’ ตาม มาตรา 57 (1) ของกฎหมายเลือกตั้งท้องถิ่น และผู้กระทำผิดจะต้องถูกเพิกถอนสิทธิเลือกตั้ง ถูกดำเนินคดีอาญา และชดใช้ค่าใช้จ่ายในการเลือกตั้งใหม่ ขณะที่คน ‘ขายเสียง’ เองก็ถือว่ามีความผิดอาญาเช่นกัน โดยมีโทษถึงขั้นจำคุก ตาม มาตรา 82 ของกฎหมายเลือกตั้งท้องถิ่น ศึกษารายละเอียดเพิ่มเติมจาก ณัฐกร วิทิตานนท์ และธีระวัฒน์ ปาระมี, คำอธิบายกฎหมายเลือกตั้งท้องถิ่น, (กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์นิติธรรม, 2549).

<28>เขาจึงถือเป็นนักการเมืองไทยคนแรกที่ประชาชนสามารถถอดถอนออกจากตำแหน่งได้สำเร็จ ดูรายละเอียดเพิ่มเติมใน ชรินทร์ สัจจามั่น, “การลงคะแนนเสียงถอดถอนนายก อบต. ก้าวแรกของท้องถิ่นไทยในการสร้างอำนาจทางการเมืองภาคประชาชน,” เครือข่ายกฎหมายมหาชนไทย http://www.pub-law.net/publaw/view.asp?PublawIDs=1061

<29>อนึ่ง ตามระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยการจัดทำและประสานแผนพัฒนาขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2546 “ประชาคม” หมายความว่า การรวมตัวกันของชุมชน องค์กรภาครัฐ เอกชน และประชาชน เพื่อร่วมกันแก้ไขปัญหาหรือกระทำการบางอย่างให้บรรลุวัตถุประสงค์ภายใต้ระบบการจัดการที่มีการเชื่อมโยงเป็นเครือข่าย ซึ่งการจัดองค์กรให้เป็นไปตามที่ทางราชการกำหนด สำหรับเขตองค์การบริหารส่วนตำบล เรียกว่า “ประชาคมตำบล” ส่วน “ประชาคมหมู่บ้าน” หมายความถึง ประชาคมในเขตหมู่บ้าน

<30>ดู ณัฐกร วิทิตานนท์, “ตามติดเลือกตั้งนายกเทศมนตรีนคร “เชียงใหม่”: อยากให้เป็นอะไรที่มากกว่าแค่ “สีเสื้อ”,” ประชาไท http://www.prachatai.com/journal/2009/10/26056; ณัฐกร วิทิตานนท์, “บทส่งท้ายเลือกตั้งนายกเทศมนตรีนคร “เชียงใหม่”: จากสูงสุดคืนสู่สามัญ,” ประชาไท http://www.prachatai.com/journal/2009/11/26473