กับดักสำคัญของการปกครองท้องถิ่น

บ้านเขาเมืองเรา : ดร.ไสว บุญมา
กรุงเทพธุรกิจ วันศุกร์ที่ 10 กันยายน พ.ศ. 2553

การปกครองท้องถิ่นเป็นประเด็นหลักประเด็นหนึ่งซึ่งจะได้รับการพิจารณาจากสมัชชาปฏิรูป ทั้งนี้คงเพราะนักวิชาการด้านการบริหารกิจการแผ่นดินอยากให้เมืองไทยพัฒนาไปในแนวที่ได้รับความนิยมในสังคมตะวันตกซึ่งกำลังมีเรื่องราวมากมายในปัจจุบันอันน่าจะนำมาเป็นอุทาหรณ์ ข่าวในอเมริกาล่าสุดเป็นเรื่องของเมืองแฮริสเบอร์กอันเป็นเมืองหลวงของรัฐเพนซิลเวเนีย แฮริสเบอร์กเพิ่งประกาศเมื่อสัปดาห์ที่ผ่านมาว่าจะงดชำระหนี้ในสัปดาห์ที่จะมาถึง ในช่วงนี้มีการถกเถียงกันอย่างกว้างขวางระหว่างนายกเทศมนตรีและสภาเทศบาลของเมืองนั้นกว่าในอันดับต่อไป พวกเขาควรจะประกาศล้มละลายเพื่อพักชำระหนี้ซึ่งมีอยู่ถึงเกือบ 300 ดอลลาร์ หรือไม่

แฮริสเบอร์ก ไม่ใช่เมืองเดียวที่กำลังประสบปัญหาหนักหนาสาหัสถึงขนาดประกาศล้มละลายเนื่องจากภาวะเศรษฐกิจถดถอยทำให้เก็บภาษีได้น้อยกว่าที่คาด เทศบาลอเมริกันจำนวนมากต่างประสบปัญหาคล้ายกันยังผลให้หลายแห่งประกาศล้มละลายไปแล้ว เช่น เมืองพริชาร์ดในรัฐแอละแบมา เมืองวอชิงตันในรัฐอิลลินอยส์ และเมืองวาเยโฮในรัฐแคลิฟอร์เนีย เมืองเหล่านี้ยังค่อนข้างโชคดีที่มีทางออกเนื่องจากรัฐมีกฎหมายล้มละลายที่อนุญาตให้พักชำระหนี้ได้เช่นเดียวกับภาคเอกชน หลายรัฐไม่อนุญาตให้ทำเช่นนั้น เมืองที่ประสบปัญหาต้องใช้มาตรการรุนแรงจำพวกหยุดให้บริการสำคัญๆ และไล่พนักงานออกทันที

เทศบาลในอเมริกามีเพื่อนจำนวนมากในยุโรป ในอิตาลี เมืองรีคานาติอันเป็นบ้านเกิดของกวีชื่อดัง เจียโคโม ลีโอพาร์ดี ไม่มีทางประกาศล้มละลาย จึงต้องขายสวนสาธารณะและโรงเรียนอนุบาลพร้อมกับการตัดค่าใช้จ่ายในด้านการช่วยเหลือคนชราและการซ่อมแซมอาคารสถานที่ กรุงมิลานอันเป็นศูนย์แฟชั่นใหญ่ของโลกกำลังฟ้องสถาบันการเงินหลายแห่งด้วยข้อกล่าวหาหลอกลวงหลังพบว่า หนี้ที่เกิดจากการกู้ยืมตามคำแนะนำของธนาคารสูงกว่าที่ตกลงกันไว้ยังผลให้ไม่มีเงินชำระหนี้ ในสเปนก็เช่นเดียวกัน เนื่องจากสเปนให้อำนาจการบริหารบ้านเมืองแก่รัฐบาลท้องถิ่นสูงกว่าประเทศในยุโรปเกือบทั้งหมด งบประมาณของรัฐบาลท้องถิ่นจึงมีขนาดใหญ่เกือบสองเท่าของงบประมาณของรัฐบาลกลาง ตอนนี้รัฐบาลท้องถิ่นมีหนี้สินรวมกันถึงราว 2 แสนล้านดอลลาร์ ทั้งที่พยายามลดการใช้จ่ายหลายอย่าง แต่รายได้ก็ยังไม่พอ รัฐบาลท้องถิ่นเหล่านั้นจึงพยายามยามกู้ยืมเพิ่มขึ้นอีกราว 5.7 หมื่นล้านดอลลาร์ พวกเขาต้องจ่ายดอกเบี้ยในอัตราสูงกว่าปกติมากเนื่องจากผู้ให้กู้เห็นว่าความเสี่ยงเพิ่มขึ้น

ปัจจัยที่ทำให้รัฐบาลท้องถิ่นประสบปัญหาหนักหนาสาหัสในแนวเดียวกันคือ ในช่วงที่เศรษฐกิจกำลังขยายตัวยังผลให้เก็บภาษีได้มาก รัฐบาลเหล่านั้นต่างพากันใช้จ่ายแบบแทบไม่อั้น ไม่ว่าจะเป็นการก่อสร้างสวนสาธารณะ สนับสนุนวงดนตรี สร้างสนามกีฬา หรือเพิ่มการบริการแก่ประชาชน หากรายได้ไม่พอ ก็หยิบยืมบ้างเป็นครั้งคราว เมื่อเวลาผ่านไป ค่าใช้จ่ายประจำและหนี้สินต่างก็เพิ่มขึ้นจนเป็นภาระใหญ่หลวง เนื่องจากเศรษฐกิจถดถอยครั้งที่เพิ่งผ่านมานี้ร้ายแรงที่สุดในช่วงหลายสิบปีที่ผ่านมา รัฐบาลท้องถิ่นจึงประสบปัญหาหนักกว่าที่คาด

เท่าที่เล่ามานี้คงชี้ให้เห็นว่า การมีอิสระสูงของรัฐบาลท้องถิ่นนั้นอาจมีข้อดีมากมาย แต่ในขณะเดียวกันโอกาสที่จะประสบปัญหาหนักหนาสาหัสก็มีอยู่สูงมาก ยิ่งกว่านั้น ปัญหาที่อ้างถึงมักเป็นที่ประจักษ์ แต่ยังมีอีกปัญหาหนึ่งซึ่งมักไม่ค่อยถูกเอ่ยถึงเนื่องจากมันมักไม่เป็นที่ประจักษ์อย่างแจ้งชัด นั่นคือ การเดินสวนทางระหว่างการเงินท้องถิ่นกับการดำเนินนโยบายเศรษฐกิจของรัฐบาลกลาง ตัวอย่างที่เห็นได้ง่ายได้แก่นโยบายกระตุ้นเศรษฐกิจในช่วงที่มีวิกฤติร้ายแรง ในขณะที่รัฐบาลกลางพยายามทำสารพัดอย่างเพื่อเพิ่มการใช้จ่ายให้มากขึ้น แต่รัฐบาลท้องถิ่นกลับลดการใช้จ่ายเนื่องจากเก็บภาษีได้น้อยกว่าปกติ ในทางกลับกัน ในช่วงที่เศรษฐกิจกำลังขยายตัวสูงจนเสี่ยงต่อการเกิดภาวะเงินเฟ้อ รัฐบาลกลางต้องการดำเนินนโยบายเพื่อลดการใช้จ่ายลง รัฐบาลท้องถิ่นกลับใช้จ่ายมากขึ้นเพราะเก็บภาษีได้มากกว่าปกติ

การปกครองท้องถิ่นของไทยยังไม่วิวัฒน์ไปถึงขนาดของประเทศต่างๆ ที่อ้างถึง แต่เท่าที่ผ่านมา มีสิ่งน่าสังเกตหลายอย่าง ในด้านการใช้งบประมาณ ส่วนประกอบสำคัญที่เหมือนๆ กันอย่างกว้างขวางเป็นการใช้เงินจำนวนมากเพื่อการก่อสร้างรวมทั้งสำนักงานขนาดใหญ่เกินความจำเป็นสำหรับการใช้สอยในปัจจุบัน การไปดูงานต่างประเทศ การประชุมสัมมนานอกสถานที่ตามรีสอร์ท และการตกแต่งภูมิทัศน์ การใช้งบประมาณในแนวนี้มีประเด็นที่ควรใส่ใจอยู่หลายประเด็น เช่น มันมักถูกยักยอกได้ง่าย มันให้ประโยชน์แก่พนักงานขององค์กรมากกว่าแก่ประชาชนทั่วไป และมันไม่ค่อยได้ผลจนทำให้เกิดความสูญเปล่าสูงซึ่งไม่ควรเกิดขึ้นเนื่องจากตามธรรมดาเงินที่จะได้มาสนับสนุนงบประมาณก็แสนหายากอยู่แล้ว

ความอิสระที่จะสามารถใช้งบประมาณเพื่อเอื้อประโยชน์ส่วนตัวและพวกพ้องของผู้บริหารเป็นแรงจูงใจที่ชักนำให้ผู้มีความฉ้อฉลในกมลสันดานต้องการเข้ามาบริหารองค์การส่วนท้องถิ่น ความตั้งใจที่จะเข้ามาใช้งบประมาณแบบนั้นมักนำไปสู่ความขัดแย้งรุนแรงถึงกับฆ่าแกงกันเมื่อมีการเลือกตั้งดังที่เห็นเป็นประจำ นอกจะเป็นความสูญเปล่าในด้านการใช้เวลาและแรงงานซึ่งแทนที่จะหมดไปกับการพัฒนาแต่ต้องกลับนำมาใช้เพื่อชิงไหวชิงพริบกันแล้ว พฤติกรรมจำพวกนี้ยังเป็นการสร้างตัวอย่างที่เลวทรามสำหรับคนรุ่นหลังที่ไม่ใช่ลูกหลานของคนเหล่านั้นอีกด้วย

ประเด็นเหล่านี้คงเป็นที่ตระหนักของนักวิชาการด้านการบริหารกิจการแผ่นดินอยู่แล้ว พวกเขาจะเสนอให้สมัชชาปฏิรูปทำอย่างไรในบริบทของเมืองไทยจึงน่าเอาใจใส่กันอย่างกว้างขวาง บริบทของสังคมไทยมีปัจจัยขับเคลื่อนหลายอย่าง สองปัจจัยที่จะทำให้การปกครองท้องถิ่นล้มเหลวโดยสิ้นเชิง ได้แก่ความฉ้อฉลแบบเข้ากระดูกดำของคนที่ต้องการเป็นผู้นำจำนวนมากและความดูดายของประชาชน หากการปฏิรูปสามารถลดสองปัจจัยนี้ได้อย่างมีนัยสำคัญ การปกครองท้องถิ่นในแนวสังคมตะวันตกจึงจะเป็นสิ่งที่พึงปรารถนา