แนวคิดทฤษฎีการพัฒนาทางการเมือง

การพัฒนามีการเกี่ยวพันกันทุกด้าน การพัฒนาเหมือนกันอย่างมากกับความเจริญทันสมัย (Modernization) และการพัฒนาเกิดขึ้นในกรอบทางประวัติศาสตร์ ซึ่งอิทธิพลจากข้างนอกสังคมมีต่อกระบวนการเปลี่ยนแปลงของสังคมเช่นเดียวกับการเปลี่ยนแปลงในแง่ต่าง ๆ ในสังคม กล่าวคือ ทางเศรษฐกิจการเมืองและสภาพสังคมอย่างผูกพันซึ่งกันและกัน

จะเห็นได้ว่า คำจำกัดความดังกล่าวมานั้นส่วนใหญ่เป็นการมองการพัฒนาการเมือง โดยจะเน้นในแง่ที่นักวิชาการแต่ละสำนักคิดว่า เป็นตัวแปรสำคัญและบางคำจำกัดความจำเป็นจะต้องกล่าวถึงแนวความคิดดังกล่าว เช่น คำจำกัดความข้อ 1 แทบจะไม่ได้ให้คำจำกัดความเลย บอกเพียงว่าการพัฒนาการเมืองคือรากฐานของการพัฒนาเศรษฐกิจหรือบางจำกัดความก็มีอคติแฝงไว้อย่างเห็นได้ชัด เช่น คำจำกัดความข้อ 7 ที่ว่า การพัฒนาการเมืองคือการสร้างประชาธิปไตย

ถ้าเช่นนี้ก็หมายความว่า สังคมอยุธยาก็ดี จีนโบราณซึ่งมีประวัติศาสตร์มาสี่พันปีก็ดี หรือสหภาพโซเวียตปัจจุบัน หรือสาธารณะประชาชนจีน ไม่มีการพัฒนาการเมือง หรือการสร้างทฤษฎีทางสังคมศาสตร์ในลักษณะวิทยาศาสตร์จะต้องมีความเป็นกลาง มิใช่เอนเอียงไปตามอุดมการณ์ หรือความเชื่อของตน จะเห็นได้ว่า ปัญหาเรื่องคำจำกัดความจึงเป็นปัญหาขั้นพื้นฐานที่จะต้องมีการตกลงยอมรับก่อนที่จะมีการสร้างทฤษฎีวิทยาศาตร์ขึ้นมา เนื่องจากการมองดูปัญหาแต่ละแง่ตามที่ตนถนัดหรือเข้าใจว่าเป็นตัวแปรสำคัญ จึงมีผู้พยายามจะรวมคำจำกัดความต่าง ๆ และพยายามหาจุดร่วมซึ่งป็นแก่นสำคัญของความหมายเรื่องการพัฒนาการเมือง

Lucian Pye ซึ่งอ้างว่าในแต่ละสำนักความคิดทั้งหมดที่กล่าวมานั้นมีลักษณะร่วมซึ่งสรุปได้สามข้อ Pye ใช้ชื่อแนวความคิดพัฒนาการเมืองซึ่งประกอบด้วยตัวแปรหลาย ๆ ตัว หรือแง่พิจารณาหลาย ๆ แง่ว่า Development Syndrome ซึ่งผู้เขียนขอใช้คำว่า พหุภาพแห่งการพัฒนา

ลักษณะร่วมสามข้อ คือ
Equality, Capacity และ Differentiation
Equality หรือความเสมอภาค คือ การที่สังคมนั้นมีการแปรเปลี่ยนจากสังคมที่เป็นไพร่ฟ้าข้าแผ่นดินมาป็นประชาชนซึ่งมีสิทธิมีเสียง มีส่วนร่วมทางการเมือง และกฎหมายในสังคมนั้นต้องมีลักษณะสากล คือ ปรับใช้กับทุกคนเท่าเทียมกัน การมีอำนาจและสถานะในระบบการเมืองต้องใช้ความสามารถเป็นเกณฑ์มิใช่ชาติกำเนิดเป็นหลักตัดสิน

Capacity หรือความสามารถของระบบการเมืองที่จะมีการผลิตที่มีผลกระทบต่อสังคมและเศรษฐกิจ และประสิทธิภาพและประสิทธิผลในการปฏิบัติตามนโยบายสาธารณะ นอกจากนั้น ยังต้องมีเหตุผลและการมองนโยบายลักษณะโลกธรรม (secular) และในลักษณะที่เป็นระบบแบบแผน

Differentiation หรือการแยกเฉพาะด้าน กล่าวคือ การแยกแยะเฉพาะด้านของโครงสร้าง องค์การ และหน่วยงาน มีหน้าที่จำกัดและเฉพาะเจาะจง มีการแบ่งงานตามความชำนาญ

การมองดูการพัฒนาการเมืองแบบ Development Syndrome ดังกล่าวข้างบนนั้นจะปฏิเสธไม่ได้ว่าเป็นการมองรูปแบบในอุดมคติ ซึ่งเป็นจุดหมายบั้นปลายอันพึงประสงค์แต่ถ้าพิจารณาในแง่การสร้างทฤษฎีจะเห็นได้ว่า คำจำกัดความข้างบนนี้มีลักษณะเอนเอียงไปทางระบบตะวันตก (Western – biased) คำจำกัดความโดยมี Equality, Capacity และ Differentiation นั้นจะเห็นได้ชัดว่า เป็นรูปแบบของสหรัฐอเมริกาและยุโรปตะวันตก แคนาดา ออสเตรเลีย นิวซีแลนด์ กล่าวง่าย ๆ คือ เป็นคำจำกัดความที่เกิดจากพื้นฐานของสังคมเหล่านี้ จึงเกิดข้อสงสัยว่า แนวความคิดการพัฒนาการเมืองนี้จะใช้ได้เฉพาะประเทศดังกล่าวมา และถ้าถือเอาตามนี้ ประเทศในฝ่ายคอมมิวนิสต์ เช่น สหภาพโซเวียต สาธารณรัฐประชาชนจีน เป็นต้น ไม่มีการพัฒนาการเมืองและสังคมต่าง ๆ ในอดีต จีนโบราณ จักรวรรดิ์โรมัน สุโขทัย อยุธยา ฯลฯ ไม่มีการพัฒนาการเมืองและไม่เคยมี

กล่าวอีกนัยหนึ่ง คำจำกัดความดังกล่าว extrapolate ในมิติของกาลเทศะไม่ได้เลย จึงเป็นคำจำกัดความในลักษณะที่ไม่ใช่ อะกาลิโก (timeless) จึงขาดความเป็นวิทยาศาสตร์

มีนักวิชาการบางท่านเห็นว่า คำจำกัดความดังกล่าวข้างบนนั้น ไม่น่าเชื่อถือเป็นการพัฒนาการเมือง (Political Development) แต่เป็นการทำให้พ้นสมัยทางการเมืองหรือการทำให้ระบบการเมืองทันสมัย (Political Modernization) ซึ่งจะต้องมีลักษณะสามประการดังกล่าวมาแล้วส่วนการพัฒนาการเมืองนั้น คือ “ความสามารถของระบบการเมืองที่จะสร้างความสนับสนุนจากมวลชนเพื่อตอบสนองต่อความต้องการทางสังคม (the capacity of the political system to generate support to meet societal demands)

กล่าวอีกนัยหนึ่ง คือ การพัฒนาการเมืองนั้น คือ ความสามารถที่ระบบการเมืองทำให้คนในสังคมสนับสนุนเพื่อการแก้ปัญหาต่าง ๆ ของสังคม กล่าวคือ เพื่อตอบสนองความต้องการของสังคม จุดเน้นอยู่ที่ระบบการเมืองสามารถระดมทรัพยากรมนุษย์และทรัพยากรธรรมชาติเพื่อตอบสนองต่อความต้องการของสังคมและเพื่อแก้ปัญหาต่าง ๆ ของสังคมในกรณีเช่นนี้ ในบางช่วงเวลาประเทศที่มีความทันสมัยทางการเมืองสูงการมีระดับการพัฒนาทางการเมือง่ำ ในทางกลับกันประเทศที่มีความทันสมัยทางการเมืองต่ำการมีระดับการพัฒนาทางการเมืองสูง ตัวอย่างเช่น ในสมัยสงครามเวียดนาม สหรัฐอเมริกามีการพัฒนาทางการเมืองต่ำ ทั้ง ๆ ที่ระดับความทันสมัยทางการเมืองสูง ส่วนสาธารณรัฐประชาชนจีนมีการพัฒนาการเมืองสูง ทั้ง ๆ ที่การทันสมัยทางการเมืองต่ำ สหภาพโซเวียตก็อยู่ในลักษณะเดียวกัน (ดูผังประกอบ)

การพัฒนาการเมือง ความทันสมัยทางการเมือง
Political Development Political Modernisation
สหรัฐอเมริกา + + + + +
สหภาพโซเวียต + + + + +
สาธารณรัฐประชาชนจีน + + + + +

จากผังเราพอจะเปรียบเทียบอย่างหยาบ ๆ ได้ว่า ถ้าพูดถึงแง่ความทันสมัยทางการเมือง สหรัฐอเมริกามีความทันสมัยสูงสุด รองลงมาคือสหภาพโซเวียต และตามมาด้วยสาธารณรัฐประชาชนจีน แต่ในทางการพัฒนาการเมือง คือ การที่ระบบทำให้สมาชิกประชาคมการเมืองสนับสนุนเพื่อตอบสนองความต้องการของสังคมนั้น สาธารณรัฐประชาชนจีนอยู่ในอันดับสูงสุด รองลงมาได้แก่สหภาพโซเวียต และต่ำสุด คือ สหรัฐอเมริกา นี่เป็นการพูดถึงช่วงระยะเวลาระหว่างสงครามเวียตนาม ซึ่งสหรัฐอเมริกาประสบปัญหาการต่อต้านสงครามและปัญหาระหว่างผิว การสนับสนุนนโยบายของรัฐบาลตกต่ำมาก

นักวิชาการอีกท่านหนึ่งที่แยกระหว่างคำว่า การพัฒนาการเมืองและการทำให้ทันสมัยทางการเมืองคือ Samuel Huntington การทำให้ระบบการเมืองทันสมัย (Political Modernization) นั้น ประกอบด้วยตัวแปรผันสามตัว คือ
1. ความมีเหตุผลของอำนาจ (Rationalization of Authority) ทั้งในแง่ของที่มาแห่งอำนาจและการใช้อำนาจ
2. การจำแนกแยกแยะและทำหน้าที่ตามความชำนาญเฉพาะอย่างของโครงสร้างของระบบการเมือง (Differentiation and Specialization)
3. การเข้ามีส่วนร่วมทางการเมือง (Political Participation)
ซึ่ง Huntington ได้กล่าวต่อว่า การทำให้ทันสมัยทางการเมืองมีจุดเน้นที่นำมาซึ่งรูปแบบระบบการเมืองทันสมัย ซึ่งเกี่ยวพันกับการเกิดขึ้นของกลุ่มทางสังคมใหม่ ซึ่งมีความสำนึกทางการเมืองและกลุ่มเหล่านี้ได้เคลื่อนย้ายเข้าสู่ระบบการเมือง ซึ่งอาจทำให้เกิดการผลักดันให้เกิดการเปลี่ยนแปลงทางการเมือง

ส่วนการพัฒนาการเมือง (Political Development) นั้น หมายถึง การที่จะสร้างสถาบันทางการเมืองที่มีลักษณะยืดหยุ่น (adaptability) ซับซ้อน (complexity) และเป็นอิสระพอสมควร (automeny) และมีความเป็นกลุ่มเป็นก้อนมากพอ (coherence) ที่จะสามารถควบคุมการขยายตัวของการมีส่วนร่วมทางการเมืองได้ ตลอดจนสามารถที่จะส่งเสริมให้มีการเปลี่ยนแปลงทางด้านสังคมและเศรษฐกิจ ถ้าจะกล่าวอย่างสั้น ๆ ก็คือความทันสมัยทางการเมืองคือการตื่นตัวและมีส่วนร่วมทางการเมือง ส่วนการพัฒนาการเมืองคือการสร้างสถาบันเพื่อจัดระเบียบการมีส่วนร่วมทางการเมืองดังกล่าว ซึ่งถ้าอัตราการพัฒนาการเมืองเกิดขึ้นไม่ทันอัตราความทันสมัยทางการเมือง ก็จะนำไปสู่ความผุพังทางการเมือง (Political Decay)

แนวความคิดของ Huntington มีสารประโยชน์อย่างมากสำหรับการวิเคราะห์การเมืองในประเทศกำลังพัฒนา ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดก็คือ การเมืองไทยหลัง 14 ตุลาคม 2516 มีการตื่นตัวทางการเมืองมาก หรือกล่าวได้ว่ามี Political Modernization มาก แต่การพัฒนาการเมือง (Political Development) หรือสร้างสถาบันทางการเมืองที่จะจัดระเบียบการมีส่วนร่วมทางการเมืองนั้นเจริญไม่ทัน ผลสุดท้ายก็นำไปสู่ความผุพังทางการเมืองตามที่ทราบกันอยู่ แต่คำจำกัดความดังกล่าวก็แคบเกินไป และยังติดอยู่กับสภาวะการเมืองในยุคใหม่ คือ การมีส่วนร่วมทางการเมือง ซึ่งทำให้ปรับใช้ไม่ได้กับยุคสมัยที่คนไม่ส่วนร่วมทางการเมือง

สำหรับ Huntington เองนั้น ต่อมาก็ได้เปลี่ยนแนวความคิดในเรื่องการพัฒนาการเมือง โดยเขียนบทวิจารณ์ตัวเอง และออกมาด้วยความคิดแนวใหม่ในแง่ “The Change to Change” โดยมองดูการปรับเปลี่ยนของระบบการเมืองที่จะรับการเปลี่ยนแปลงด้านอื่น ในแง่นี้จะเห็นว่าเป็นการทางที่การเปลี่ยนแปลงของระบบการเมืองโดยเลี่ยงศัพท์คำว่า การพัฒนาการเมือง

สำหรับแนวความคิดนี้ อาจจะเหมาะกับการมองดูการเปลี่ยนแปลงของระบบการเมือง ซึ่งในแง่หนึ่งก็คือ ความสามารถในการปรับตัวหรือปรับเปลี่ยนเพื่อสนองต่อการเปลี่ยนแปลง ซึ่งมีความหมายกว้าง เพราะรวมทั้งในแง่โครงสร้างทางการเมือง วัฒนธรรม และค่านิยม ทัศนคติต่าง ๆ ในแง่หนึ่งเป็นการหลีกเลี่ยงข้อถกเถียงและจุดอ่อนต่าง ๆ ของทฤษฎีพัฒนาการเมืองความพยายามของนักวิชาการในโลกกำลังพัฒนาที่จะประยุกต์ทฤษฎีพัฒนาการเมืองซึ่งส่วนใหญ่เป็นของนักวิชาการประเทศตะวันตก โดยเฉพาะนักวิชาการอเมริกัน มักจะประสบปัญหาในแง่ที่ว่าปรับได้ลำบาก เพราะทฤษฎีหรือแนวความคิดดังกล่าว สร้างมาจากประวัติศาสตร์และวิวัฒนาการของประเทศตะวันตก เช่น development syndrome หรือพหุภาพแห่งการพัฒนาของ Pye แม้จะพยายามหลีกเลี่ยงโดยพยายามทำให้เป็นทฤษฎีสากลที่ใช้ได้ทุกกาลเทศะ เช่น ของ Huntington เรื่อง Political Modernization (ความตื่นตัวทางการเมือง) และ Political Development (การจัดตั้งสถาบันรองรับการมีส่วนร่วม) มิฉะนั้นจะเกิด decay ก็ไม่สามารถปรับเข้ากับยุคที่คนไม่มีส่วนร่วมทางการเมืองจึงได้มีการคิดแนวทฤษฎีใหม่ขึ้นมา ซึ่งจะกล่าวโดยสังเขปข้างล่างนี้

แนวความคิดการพัฒนาการเมืองที่ใช้ได้กับระบบการเมืองทุกระบบทุกยุคทุกสมัยนี้จะพิจารณาเฉพาะด้านการเมือง โดยดูที่สถาบันและกระบวนการทางการเมืองและอำนาจทางการเมือง แนวความคิดอันนี้จะมีลักษณะเป็นกลางโดยไม่มีอคติทางอุดมการณ์ทางการเมืองด้วย
แผนพัฒนาการเมืองจะประกอบด้วยตัวแปรสามตัว คือ
1. ความสามารถในการที่ทำให้ระบบการเมืองยอมรับโดยสมาชิกของประชาคมการเมือง (the Capacity to Make the Political System Acceptable by members of the Political Community)
2. การรับช่วงอำนาจทางการเมืองอย่างสันติ (Peaceful transfer of Power)
3. ความต่อเนื่องของระบบการเมือง (continuity of the Political System)

ตัวแปรข้อหนึ่งที่ว่า ความสามารถในการที่ทำให้ระบบการเมืองยอมรับโดยสมาชิกของประชาคมการเมืองนั้น หมายความว่า ถ้าระบบการเมืองนั้นสามารถใช้วิธีโฆษณาชวนเชื่อหรือแสดงความสามารถในการแก้ปัญหาสังคม ทำให้เกิดความยอมรับหรือความชอบธรรมขึ้นโดยไม่ใช้กำลัง ทั้ง ๆ ที่ระบบนั้นอาจเป็นระบบที่มีความเหลื่อมล้ำต่ำสูง ความยุติธรรม แต่ถ้าสมาชิกสังคมยอมรับสภาพดังกล่าวโดยดุษฏี เช่น ยอมรับสภาพทางสังคมและเศรษฐกิจที่ต่ำกว่าสมาชิกอื่นและยังให้ความสนับสนุนระบบการเมืองนั้นอย่างเต็มใจ ก็ถือว่า ระบบการเมืองนั้นมีความสามารถที่ทำให้เป็นที่ยอมรับและมีความชอบธรรม การกล่าวเช่นนี้ มิได้หมายความว่าเป็นการสนับสนุนระบบที่ขาดความยุติธรรมทางสังคม แต่เป็นการมองจากความเป็นจริงว่า มีสังคมจำนวนมากที่คนมีความแตกต่างและไม่เสมอภาคกัน แต่ก็ยังยอมรับระบบการเมือง ตัวอย่างดังกล่าวมีมากมายไม่จำเป็นต้องเอ่ยถึง

ตัวแปรตัวที่สองซึ่งได้แก่ การรับช่วงอำนาจทางการเมืองอย่างสันติ หมายถึงการเปลี่ยนตัวผู้นำต้องไม่เกิดจากการใช้อำนาจอาวุธหรืออำนาจทหาร หรือวิธีการอันรุนแรง ช่วงชิงอำนาจนั้น จะเป็นด้วยการสร้างประเพณีการสืบต่อ หรือการเลือกตั้งโดยมีกำหนดระยะเวลาที่แน่นอน หรือการต่อรองในพรรคว่าใครควรจะสืบต่อ หรือผ่านการทดลองความสามารถเพื่อเป็นผู้นำโดยไปต่อสู้กับชีวิตคนเดียวบนเกาะที่มีภยันตรายต่าง ๆ ถ้ารอดชีวิตก็จะได้เป็นผู้นำซึ่งเป็นวิธีปฏิวัติของคนบางเผ่าในสมัยโบราณ ข้อสำคัญคือต้องไม่ใช้กำลังช่วงเชิง รัฐประหารยึดอำนาจ อะไรทำนองนี้ แต่เป็นปลายวิธีกันสันติ

ตัวแปรข้อที่สาม คือ ความต่อเนื่องของระบบการเมือง หมายความว่า ระบบการเมืองนั้นต้องมีความต่อเนื่องพอสมควร ที่เห็นได้ชัดว่าระบบมีความต่อเนื่องก็คือระบบประชาธิปไตยอังกฤษ (ประมาณเจ็ดร้อยกว่าปี) อเมริกา (สองร้อยกว่าปี) สหภาพโซเวียต (60 ปี) แต่ปัญหาคือ เราจะเอาหลักเกณฑ์อะไรวัดความต่อเนื่อง ก็คงต้องอาศัยหลักเกณฑ์สองประการ คือ ถ้าระบบนั้นต่อเนื่องกันอย่างน้อยสองชั่วอายุคนและมีการสืบช่วงอำนาจให้เห็ฯด้วย เช่นระบบการปกครองของสุโขทัย แม้จะแตกสลายก็ถือได้ว่ามีความต่อเนื่องแต่หลักเกณฑ์ดังกล่าวตั้งขึ้นมาเป็นเพียงตัวอย่างระดับการให้คำจำกัดความเป็นระดับ onceptualization ส่วนการพิสูจน์การต่อเนื่องจริง ๆ เป็นระดับ operationalization ซึ่งย่อมมีหลักเกณฑ์แตกต่างกันไปแล้วแต่จะตั้งขึ้นและย่อมขึ้นอยู่กับการถกเถียงต่อไป

จากคำจำกัดความดังกล่าวข้างต้น พอจะเห็นได้ว่า สามารถปรับวิเคราะห์ระบบการเมืองได้ทุกระบบ ทุกกาลสมัยว่ามีการพัฒนาการเมืองหรือไม่ ระบบการเมืองสุโขทัยถือว่ามีการพัฒนาการเมืองเพราะระบบเป็นที่ยอมรับผู้นำรับช่วงอำนาจโดยมีสันติมีความต่อเนื่อง แต่ระบบการปกรองสมัยอยุธยากลับมีระดับการพัฒนาการเมืองต่ำกว่าระบบการปกครองสมัยสุโขทัยในแง่การรับช่วงอำนาจโดยสันติ การช่วงชิงอำนาจโดยใช้กำลังนั้นมีอยู่บ่อยครั้งในสมัยอยุธยา

ถ้าพิจารณาระหว่างสหภาพโซเวียตและสาธารณรัฐประชาชนจีนจะเห็นว่าสหภาพโซเวียตมีระดับการพัฒนาสูงกว่า เนื่องจากการรับช่วงอำนาจเป็นไปโดยสันติกว่า ตอนครุซซอฟตกจากอำนาจก็กระทำกันภายในกลไกของพรรค แต่ในกรณีสาธารณรัฐประชาชนจีนต้องมีการจับ “แก๊งทั้งสี่” แต่ก็จัดว่ามีการเปลี่ยนแปลงที่ค่อนข้างสงบ ขอให้สังเกตว่าในกรณีสองประเทศนี้มีความแตกต่างกันในระดับ (degree) ของการพัฒนาการเมือง แต่ไม่ถึงกับว่าประเทศหนึ่งมีการพัฒนาการเมือง แต่อีกประเทศหนึ่งไม่มี ในกรณีสาธารณรัฐประชาชนจีนอาจมีการเถียงได้ว่าความต่อเนื่องยังมีระยะเวลาสั้นมาก ประมาณ 30 ปี แต่เราพอจะอนุมานได้ว่าการเปลี่ยนแปลงอย่างพลิกหน้ามือเป็นหลังมือในเนื้อหาใหญ่ของระบบการเมืองการปกครองของสาธารณรัฐประชาชนจีนคงไม่เกิดขึ้น และระบบปัจจุบันควรดำเนินต่อไป

ถ้าใช้เกณฑ์อันเดียวกันนี้มาพิจารณาประเทศไทยก็ต้องสรุปได้ว่า ยังไม่มีการพัฒนาการเมืองเพราะระบบการเมืองแบบทหารอาจมีการยอมรับโดยสมาชิกประชาคมส่วนหนึ่งแต่ก็ยังขาดความต่อเนื่องและข้อสำคัญการสืบช่วงอำนาจนั้นไม่ได้เป็นไปโดยสันติ
คำถามที่ตามมาคือ ระบบการเมืองไทยสมัย จอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ยึดอำนาจมาจนถึงการรับช่วงอำนาจต่อโดย จอมพลถนอม กิตติขจร และหลังมีการเลือกตั้งและจอมพลถนอมเป็นนายกรัฐมนตรีต่อนั้น จะถือว่ามีการพัฒนาการเมืองหรือไม่ คำตอบก็คือความต่อเนื่องสั้นเกินไปไม่ถึงหนึ่งชั่วอายุคน จอมพลถนอมก็ทำการปฏิวัติยึดอำนาจอีกทั้ง ๆ ที่ตนเป็นนายกรัฐมนตรีอยู่ โดยการสนับสนุนพรรคสหประชาไทย ดังนั้นกล่าวได้ว่า ไม่มีการพัฒนาการเมือง