กรณีศึกษา "การเมืองภาคประชาชน" ตอน ๑

กรณีศึกษา การเมืองภาคประชาชน
จากการร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2517*

รัฐธรรมนูญของประชาชนกับความเป็นประชาธิปไตยในการร่างรัฐธรรมนูญและ
รัฐธรรมนูญที่เป็นประชาธิปไตย

ตามแนวคิดรัฐธรรมนูญนิยม (constitutionalism) เชื่อว่าการมีรัฐธรรมนูญที่เป็นลายลักษณ์ อักษร จะเป็นหลักการสำคัญและเป็นกฎหมายสูงสุดที่ใช้ปกครองประเทศ แนวคิดรัฐธรรมนูญนิยม ได้พัฒนามาเป็นลำดับและมีการสร้างสถาบันการเมืองที่เป็นอิสระ หรือกึ่งอิสระตามกฎหมาย ประกอบรัฐธรรมนูญในอันที่จะเป็นกลไกกำกับ, ตรวจสอบการทำงานตลอดจนแบบแผนการ ใช้อำนาจของนักการเมืองและผู้บริหารระดับสูง แต่ถึงแม้ว่าจะมีรัฐธรรมนูญที่เป็นลายลักษณ์อักษรก็ ไม่ใช่หลักประกันต่อสิ่งที่เรียกว่าความเป็นประชาธิปไตย หากยังจำเป็นต้องพิจารณาปัจจัยอื่นๆ ประกอบตัวบทของรัฐธรรมนูญเพื่อสร้างสิ่งที่เรียกว่าความเป็นประชาธิปไตย (อมร จันทรสมบูรณ์, มปป. และโกสินทร์ วงศ์สุรวัฒน์, 2516)

อย่างไรก็ตาม การต่อสู้เพื่อให้ได้มาซึ่งความเป็นประชาธิปไตยย่อมมีเส้นทางที่แตกต่างไป ตามแต่สภาวะของสังคมที่มีภูมิหลังทางวัฒนธรรมและเงื่อนไขทางประวัติศาสตร์และพัฒนาการทางสังคมแตกต่างกันออกไป ดังจะเห็นได้ว่ามีการเปรียบเปรยว่าประชาธิปไตยนั้นเป็นพืชพันธุ์ แปลกปลอมของต่างวัฒนธรรมย่อมไม่อาจงอกงามได้ในสังคมไทยอยู่บ่อยครั้ง จนทำให้ ต้องกลับไปอ้างอิงถึงลักษณะดั้งเดิมของสังคมไทยที่มีความเป็นประชาธิปไตยอยู่แล้ว กล่าวคือ ความเชื่อที่ว่าสังคมไทยเป็นประชาธิปไตยมาช้านานตามเนื้อความทางประวัติศาสตร์ ขณะที่ ชุดของความเชื่อเรื่องประชาธิปไตยมีสถานะเป็นเพียงประดิษฐกรรมของรัฐสมัยใหม่ที่อาจปรับ เปลี่ยนดัดแปลงให้เข้ากับยุคสมัยและความเหมาะสมภายใต้เงื่อนไขของสัมพันธภาพทางอำนาจ
เราอาจสืบค้นการปะทะปรับเปลี่ยนชุดความคิดเรื่องประชาธิปไตยในสังคมไทยในกรอบ สังคมสมัยใหม่ได้ถึงคำกราบบังคมทูลต่อพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวเมื่อ ร.ศ 103 โดยคณะเจ้านายและขุนนางชั้นสูงที่กราบบังคมทูลขอพระราชทานระบอบ “คอนสติติวชั่นแนล โมนากี” (constitutional monarchy) ที่มีรูปแบบการสืบสันตติวงศ์หรือพระราชประเพณีที่เป็น เครื่องประกันการสืบทอดราชสมบัติอย่างมั่นคง หรือกรณีกบฏ ร.ศ. 130 ที่เรียกร้องการเปลี่ยนแปลงที่มีนัยต่างไปจากการเปลี่ยนแปลงพระราชอำนาจเชิงประเพณีแต่คอนสติตูชั่นหรือ รัฐธรรมนูญในความหมายของชนชั้นนำกับสามัญปัญญาชนมีความแตกต่างในเนื้อหาสาระกันอยู่ไม่ น้อยดังจะเห็นได้จากการเรียกร้องให้มี“คอนสติตูชั่น” (constitution/ธรรมนูญ/รัฐธรรมนูญ)ที่เป็นลายลักษณ์อักษร ในขณะที่ชนชั้นนำสยามพยายามอธิบายว่าสยามมีธรรมนูญหรือรัฐธรรมนูญ แบบจารีตประเพณีที่จำกัดพระราชอำนาจของระบอบราชาธิปไตยอยู่แล้ว จนกระทั่งมี การปฏิวัติสยามเมื่อพ.ศ. 2475เพื่อขอพระราชทานธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน ข้อถกเถียง ดังกล่าวจึงเป็นที่ยุติลงในระดับหนึ่ง (ดูรายละเอียดใน เสน่ห์ จามริก, 2529: 48-206 และบัณฑิต จันทร์โรจนกิจ, 2541: 35-69)
นับแต่เปลี่ยนแปลงการปกครองเมื่อ พ.ศ. 2475 จนถึง พ.ศ. 2515 ประเทศไทยใช้รัฐธรรมนูญ มาแล้ว 9 ฉบับ แต่ก็มีห้วงเวลาที่ขาดรัฐธรรมนูญถาวรอยู่หลายครั้ง ทั้งๆ ที่ในระยะแรก หลังเปลี่ยนแปลงการปกครองได้มีความพยายามสถาปนารัฐธรรมนูญให้เป็นทั้งสัญลักษณ์ของลัทธิ ธรรมนูญและระบอบประชาธิปไตย ซึ่งเป็นความพยายามสร้างบริบททางการเมืองที่ต่างไปจาก ระบอบราชาธิปไตย (มานิตย์ นวลละออ, 2541: 43-55) แต่โดยเนื้อหาสาระทางการเมืองยังคง เป็นการต่อสู้ช่วงชิงอำนาจในหมู่ชนชั้นนำ และมีอาณาบริเวณที่จำกัดอยู่ในแวดวงข้าราชการและ นักการเมือง ความยั่งยืนของรัฐธรรมนูญจึงไม่มีความสถาวรและไม่อยู่ในฐานะที่จะเป็นเครื่อง ยืนยันประกันสิทธิเสรีภาพของประชาชนตามหลักการเสรีประชาธิปไตยอย่างที่เป็นหลักการสากล

ระบอบปฏิวัติของจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ที่สืบเนื่องมาถึงจอมพลถนอม กิตติขจรและคณะ ปกครองประเทศภายใต้กรอบของธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน ซึ่งมีสถานะเป็น “รัฐธรรมนูญชั่วคราว” เป็นเวลาถึง 9 ปี 5 เดือน จึงได้ประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2511 แต่มีรัฐธรรมนูญฉบับนี้มีผลบังคับใช้ในระยะเวลาเพียง 3 ปี 4 เดือน 28 วัน (ชัยอนันต์ สมุทวณิช, 2521, น.1) จอมพลถนอม กิตติขจรและคณะก็กระทำรัฐประหารยึดอำนาจการปกครองอีกครั้ง โดยประกาศใช้ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2515 และแต่งตั้งสมาชิกสภานิติบัญญัติ เพื่อทำหน้าที่นิติบัญญัติและพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญ ซึ่งรัฐบาลได้มอบหมายให้พลเอกประภาส จารุเสถียร (ยศขณะนั้น) เป็นประธานคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ
คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญดำเนินการร่างรัฐธรรมนูญอย่างล่าช้า ดังการประชุมครั้งที่ 15 เมื่อวันที่ 26 กันยายน 2516 ได้พิจารณาร่างรัฐธรรมนูญถึงเพียงหลักการของรัฐธรรมนูญหมวดที่ ว่าด้วยสิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทย ในส่วนของเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็นโดยการพูด การเขียน การพิมพ์และการโฆษณา (รัฐสภาสาร, 21:10, 2516) และประมาณระยะเวลาที่จะ ร่างรัฐธรรมนูญแล้วเสร็จภายใน 3 ปี (สมชาติ รอบกิจ, 2523, น.7 และรายงานการประชุมคณะ กรรมการร่างรัฐธรรมนูญ ครั้งที่ 4/2516 ใน รัฐสภาสาร, 21:5, เมษายน 2516 )
ในขณะที่มีการเคลื่อนไหวของประชาชนนำโดยกลุ่มนักวิชาการ นักศึกษา ได้ก่อตั้งกลุ่ม เรียกร้องรัฐธรรมนูญเพื่อเรียกร้องให้รัฐบาลประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับถาวรโดยเร็ว เหตุการณ์ได้ลุกลามไปจนเป็นกรณี 14 ตุลาคม 2516 วันมหาวิปโยค หรือวันมหาประชาปิติ มีผลให้รัฐบาล จอมพลถนอม กิตติขจรต้องลาออกและจอมพลถนอม กิตติขจร, จอมพลประภาส จารุเสถียรและพ.อ.ณรงค์ กิตติขจร ซึ่งถูกขนานนามว่าสามทรราชย์พร้อมด้วยครอบครัว ต้องเดินทางออกจากประเทศไทย

นายสัญญา ธรรมศักดิ์ ได้รับการโปรดเกล้าฯ ให้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีเพื่อคลี่คลาย สถานการณ์และเตรียมการร่างรัฐธรรมนูญเพื่อประกาศใช้ภายในกำหนดระยะเวลา 1 ปี เป็นที่น่าสังเกตว่า กระบวนการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ยังคงอยู่ภายใต้กรอบธรรมนูญการ ปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2515 แต่ขณะเดียวกันก็มีความพยายามแก้ไขให้กระบวน การร่างรัฐธรรมนูญมีความเป็น“ประชาธิปไตย”มากขึ้น ดังเช่นการตั้งสมัชชาแห่งชาติเพื่อเลือกสมาชิก สภานิติบัญญัติชุดใหม่ และการเสนอให้ มีการลงประชามติว่าจะยอมรับรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่ แต่ก็มีผู้ตั้งข้อสังเกตว่าการร่างรัฐธรรม นูญฉบับใหม่ ภายใต้กติกาของธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร 2515 นั้นก็เพื่อลดความ ระส่ำระสายของระบบราชการ หรืออีกนัยหนึ่งระบอบอำมาตยาธิปไตย และรักษาความต่อเนื่อง ตลอดจนจำกัดขอบเขตของความเปลี่ยนแปลงทางการเมืองที่จะเกิดขึ้นภายหลังการปฏิวัติ 14 ตุลาคมมิให้เกินความควบคุม (เสน่ห์ จามริก, 2529: น.373)

ระหว่างการร่างรัฐธรรมนูญมีความเคลื่อนไหวอย่างคึกคักของกลุ่มต่างๆ เพื่อผลักดันให้รัฐ-ธรรมนูญมีเนื้อหาสาระเป็นไปตามความต้องการของตน นอกจากนี้ยังสะท้อนให้เห็นความขัดแย้ง ระหว่างกลุ่มอนุรักษ์นิยมกับฝ่ายก้าวหน้า ซึ่งประกอบด้วยกลุ่มย่อยๆ เช่น กลุ่มนักศึกษา นักวิชาการ และนักการเมืองในสายเสรีนิยมและสังคมนิยม อันนำไปสู่ความพยายามแก้ไข รัฐธรรมนูญในหลายๆ ประเด็น

สภาพการเมืองแบบเปิดภายหลังเหตุการณ์ 14 ตุลาคม 2516 ทำให้นักศึกษาและ ประชาชนเกิดความตื่นตัวทางการเมือง ขณะเดียวกันก็สะท้อนให้เห็นความขัดแย้งระหว่างพลัง อนุรักษ์นิยมกับฝ่ายก้าวหน้า จนในที่สุดนำไปสู่การรัฐประหารวันที่ 6 ตุลาคม 2519 ยังผลให้รัฐธรรมนูญที่กล่าวกันว่ามีความเป็นประชาธิปไตยฉบับหนึ่งต้องยกเลิกไป (กระมล ทองธรรมชาติ, 2524: น. 49-50) ดังนั้นการพิจารณาที่มาของวิวาทะและสถานะของ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2517 จึงไม่อาจแยกระหว่างบริบททางสังคมที่อยู่รายรอบ และสร้างข้อเรียกร้องให้มีรัฐธรรมนูญกับเนื้อหาสาระของรัฐธรรมนูญได้ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ความเคลื่อนไหวทั้งสนับสนุนและขัดแย้งทางสังคมที่ปรากฏออกมาในระหว่างนั้น นอกจากนี้ยังต้องพิจารณาถึงความยั่งยืนของรัฐธรรมนูญซึ่งในอดีตที่ผ่านมาความยั่งยืนของรัฐธรรมนูญขึ้นอยู่กับการแข่งขันทางอำนาจระหว่างข้าราชการประจำกับนักการเมืองที่มาจากการเลือกตั้ง โดยเฉพาะระหว่างคณะทหารกับพรรคการเมือง (ชัยอนันต์ สมุทวณิช, 2536: น.68) ซึ่งจะช่วยให้เข้าใจ “อายุการใช้งาน” ของรัฐธรรมนูญที่มีความเป็นประชาธิปไตยในบริบทของสังคม และวัฒนธรรมไทยมากขึ้นอีกโสตหนึ่ง

คำถามสำคัญอีกประการหนึ่งคือความขัดแย้งทางการเมืองในอดีตมักจำกัดอยู่ในวงแคบๆ เหตุใดจึงมีการเรียกร้องให้มีรัฐธรรมนูญที่เป็นลายลักษณ์อักษรฉบับถาวรจนนำไปสู่เหตุการณ์ 14 ตุลาคม 2516?

ก่อนที่จอมพลถนอม กิตติขจรจะปฏิวัติตัวเองในเดือนพฤศจิกายน 2514 กรอบกติกาทางการเมืองถูกจำกัดอยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2511 ซึ่งใช้เวลาร่างถึง 9 ปี 5 เดือน (นับตั้งแต่การใช้ธรรมนูญการปกครอง พ.ศ. 2502 ดู เชาวนะ ไตรมาศ, 2540: น. 13) การใช้รัฐธรรมนูญฉบับนี้ทำให้คณะปฏิวัติต้องขยายฐานอำนาจเข้าสู่ รัฐสภาผ่านวุฒิสมาชิกและสภาผู้แทนราษฎร โดยคณะปฏิวัติควบคุมฝ่ายบริหารผ่านระบอบรัฐสภา โดยผ่านพรรคสหประชาไทยที่เป็นพรรคเสียงข้างมาก
ถ้าหากพิจารณาโดยเงื่อนไขดังกล่าวจะเห็นได้ว่าฝ่ายนิติบัญญัติไม่สามารถกำกับ หรือควบคุมฝ่ายบริหารได้เลย เสถียรภาพของรัฐบาลจึงค่อนข้างมั่นคง อย่างไรก็ดีมีการรวมตัวเป็น กลุ่มภายในพรรคสหประชาไทยเพื่อช่วงชิงและแข่งขันการสั่งสมอำนาจทำให้ระบอบถนอมประภาส ไม่สามารถบริหารได้โดยสะดวกราบรื่น เนื่องจากการใช้ระบอบรัฐสภาเป็นเพียงการสร้าง ฐานอำนาจนอกระบบราชการเท่านั้น ประกอบกับปัญหาอาชญากรรมที่เพิ่มสูงขึ้นและปัญหาจากภัย คอมมิวนิสต์กลายเป็นปัจจัยและเหตุผลที่ทำให้กลุ่มถนอมประภาสตัดสินใจปฏิวัติยึดอำนาจตัวเองเพื่อให้อำนาจและผลประโยชน์ในกลุ่มของตัวเอง (เสน่ห์ จามริก, 2529: น. 365-366) ประกอบกับข่าวลือว่าพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวทรงปฏิเสธที่จะพระราชทานนิรโทษกรรมแก่จอมพลถนอมและคณะที่ได้ก่อการปฏิวัติเมื่อเดือนพฤศจิกายน พ.ศ. 2514 ซึ่งข่าวลือนี้เป็นเครื่องบ่งชี้ความแตกต่างอย่างมีนัยสำคัญระหว่างการปฏิวัติของจอมพลสฤษดิ์เมื่อ พ.ศ. 2501 กับการปฏิวัติครั้งนี้เป็นอย่างยิ่ง (ทักษ์ เฉลิมเตียรณ, 2526: น. 196)

คณะปฏิวัติของจอมพลถนอมและจอมพลประภาสยังถูกท้าทายความชอบธรรมในการก่อรัฐประหารอย่างตรงไปตรงมาโดยอดีตสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร 3 คน ได้แก่ นายอุทัย พิมพ์ใจชน, นายอนันต์ ภักดิ์ประไพ,และนายบุญเกิด หิรัญคำ ได้ยื่นฟ้องต่อศาลอาญาให้ดำเนินคดีต่อคณะ ปฏิวัติในข้อหากบฎ แม้ว่าในที่สุดการตีความและพิจารณาของศาลทำให้ทั้งสามตกเป็นจำเลย และถูกจำคุกในที่สุด แต่ก็เป็นสัญลักษณ์ของความเปลี่ยนแปลงทางการเมืองที่ไม่ได้ จำกัดขอบเขตความขัดแย้งอยู่ในแวดวงราชการอีกต่อไป (เสน่ห์ จามริก, 2529: น. 365-366)

ความแตกแยกในหมู่ชนชั้นนำนอกจากจะแสดงให้เห็นถึงความคับแคบของฐานการเมืองที่ คงอยู่บนระบบราชการและชนชั้นนำยังสะท้อนถึงการประเมินพลังทางเศรษฐกิจและสังคมของ คนชั้นกลางที่เพิ่งเติบโตไว้ต่ำกว่าความเป็นจริงกล่าวคือการละเลยพลังทางเศรษฐกิจสังคมใหม่ที่ เติบโตตั้งแต่ต้นพุทธทศวรรษ2500 เริ่มไม่พอใจต่อสภาพทางสังคมภายใต้ระบอบการเมืองอภิสิทธิชนซึ่งผลต่อระบอบถนอมประภาส โดยตรง (เสน่ห์ จามริก, 2541: น. 17-20) กระบวนการทางเมืองระหว่างทศวรรษ 2510-2520 จึงเป็นการจัดสรรสัมพันธภาพทางอำนาจของสังคมไทยเสียใหม่ (เสน่ห์ จามริก, 2529: น. 349)

เมื่อหลักการสิทธิเสรีภาพที่เคยตราไว้ในรัฐธรรมนูญกลายเป็นเป้าหมายสำคัญของเรียกร้องของขบวนการเคลื่อนไหวที่รู้จักกันในปัจจุบันว่าขบวนการ 14 ตุลาฯ แสดงให้เห็นความต้องการ ทั้งที่เป็นรูปธรรมและนามธรรมของรัฐธรรมนูญ ดังปรากฏในจดหมายของนายป๋วย อึ๊งภากรณ์ที่ เขียนในนามนายเข้ม เย็นยิ่งถึงผู้ใหญ่ทำนุ เกียรติก้อง เพื่อให้มีกติกาหมู่บ้านโดยเร็ว อนุสนธิ์จาก จดหมายนายป๋วยส่งผลสะเทือนต่อความรู้สึกนึกคิดของปัญญาชนเป็นอย่างยิ่ง หลังจากนั้นนายป๋วย ยังได้เขียนบันทึกประชาธรรมไทยโดยสันติวิธีเพื่อเรียกร้องให้ใช้สันติวิธีเพื่อให้ได้มาซึ่งรัฐธรรมนูญ (ป๋วย อึ๊งภากรณ์, 2528: น. 68-69) ส่วนนายป๋วยก็ถูกตอบโต้จากผู้มีอำนาจขณะนั้นจนเกือบ ถูกลงโทษทางวินัย

คณะปฏิวัติยังมีความขัดแย้งกับสถาบันตุลาการในกรณีประกาศคณะปฏิวัติฉบับที่ 299 ซึ่งถูกมองจากสถาบันตุลาการว่ามีนัยของการแทรกแซงสถาบันตุลาการและเปิดช่องให้ฝ่ายบริหาร เข้ามากำกับคณะกรรมการตุลาการ ฝ่ายตุลาการตอบโต้อย่างรุนแรงจนคณะปฏิวัติต้องออกประกาศ ย้อนหลังเพื่อยกเลิกคำสั่งฉบับดังกล่าวภายหลังจากประกาศใช้เพียงวันเดียว ไม่เพียงแต่สะท้อน ความเสื่อมถอยของอำนาจคณะปฏิวัติแต่ยังแสดงความรู้สึกของประชาชนที่เข้าร่วมประท้วงแผน การรวมอำนาจตุลาการอีกด้วย

นอกจากนี้ยังมีความเคลื่อนไหวของกลุ่มนักศึกษาเพื่อเรียกร้องรัฐธรรมนูญตั้งแต่กลางปี พ.ศ. 2515 โดยเฉพาะบทบาทของศูนย์กลางนิสิตนักศึกษาแห่งประเทศไทยที่ก่อตัวตั้งแต่ปี พ.ศ. 2513 และมีบทบาทแข็งขันในยุคของนายธีรยุทธ บุญมีจากการกระตุ้นรณรงค์ให้รักชาติ, การต่อต้านสินค้าญี่ปุ่น, และกรณีการต่อต้านการล่าสัตว์ในป่าทุ่งใหญ่นเรศวร โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การเคลื่อนไหวคัดค้านการลบชื่อนักศึกษามหาวิทยาลัยรามคำแหง ความเคลื่อนไหวเหล่านี้เป็นการปูพื้นฐานการรวมตัวและตั้งรับการชุมนุมในครั้งต่อๆมาจนนำไปสู่การเรียกร้องรัฐธรรมนูญ
ในนิทรรศการวันรพีเมื่อวันที่ 17 สิงหาคม 2516 เพื่อรำลึกถึงพระเจ้าบรมวงศ์เธอกรมหลวง ราชบุรีดิเรกฤทธิ์ (พระองค์เจ้ารพีพัฒนศักดิ์) พระบิดาแห่งกฎหมายไทย นักศึกษาคณะนิติศาสตร์ได้ ร่วมกันร่างรัฐธรรมนูญฉบับตัวอย่างขึ้น เผยแพร่และได้รับการตอบสนองอย่างดี จนถึงกับมีบางท่านกล่าวว่าคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ ควรยึดเอาแบบอย่างการร่างรัฐธรรมนูญ ฉบับนักศึกษาเพื่อเป็น “ตัวอย่างแห่งความรวดเร็ว” และถ้าพิจารณาแล้วจะใช้รัฐธรรมนูญฉบับนักศึกษาเลยก็ได้แต่ต้องแก้ไขในบางประเด็น (นเรศ นโรปกรณ์, 2516: น. 146-157)

ในส่วนของศูนย์กลางนิสิตนักศึกษา (ศนท.) ก็มีความเคลื่อนไหวอย่างจริงจังเพื่อ ร่างรัฐธรรมนูญฉบับ ศนท. เพื่อชี้ให้เห็นว่าหากรัฐบาลทำการร่างรัฐธรรมนูญอย่างต่อเนื่องก็สามารถ ประกาศใช้รัฐธรรมนูญได้ภายในหกเดือน (ศูนย์กลางนิสิตนักศึกษาแห่งประเทศไทย, 2516; ชาญวิทย์ เกษตรศิริและธำรงศักดิ์ เพชรเลิศอนันต์, 2541)

ความเคลื่อนไหวของกลุ่มคนเหล่านี้ยังมีนัยสำคัญในช่วงหัวเลี้ยวหัวต่อทางการเมืองไทย ดัง นิธิ เอียวศรีวงศ์ (2538) ตั้งข้อสังเกตว่าความเคลื่อนไหวของขบวนการประชาธิปไตยเมื่อ เดือนตุลาคม 2516 มีพลังผลักดันจากอุดมการณ์ชาตินิยม และสามารถกระตุ้นเร้าพลังของ คนชั้นกลางที่เติบโตจากกระบวนการพัฒนาทางเศรษฐกิจและสังคมในระยะเกือบสองทศวรรษให้ก้าวเข้ามามีบทบาทในการเคลื่อนไหวเรียกร้องรัฐธรรมนูญ คนกลุ่มนี้เองที่เห็นว่าระบบทุนนิยมโลก มีการเอารัดเอาเปรียบผ่านนายทุนขุนศึกเพื่อเอารัดเอาเปรียบคนในชาติ ในแง่นี้จะต้องต่อสู้โดยการใช้ประชาธิปไตยคือ “…ให้โอกาสแก่คนทุกหมู่เหล่าซึ่งมีความหลากหลาย ในด้านผลประโยชน์อื่นๆ อยู่มากได้เข้ามาจัดการปกครองตนเอง ไม่ต้องตกเป็นทาสของ เผด็จการทหารตลอดไป…” (นิธิ เอียวศรีวงศ์, 2538 (ค): น. 180)

แม้การบ่งชี้ว่าชนชั้นกระฎุมพีใหม่มีบทบาทสำคัญและเป็นประกันให้กับความสำเร็จในการ เรียกร้องรัฐธรรมนูญ (เบ็น แอนเดอร์สัน, 2541: น. 115) แต่ก็อาจทำให้มองข้ามความหลาก หลายของขบวนการ 14 ตุลาฯ ซึ่งเสน่ห์เห็นว่ามีลักษณะเป็นการปฏิวัติ (เสน่ห์ จามริก, 2530: น. 149-184) และภายหลังจากการมีรัฐธรรมนูญใหม่ที่ร่างโดยสภานิติบัญญัติที่มาจากประชาชน ก็น่าจะนำพาความมั่นคงและมีเสถียรภาพทั้งเศรษฐกิจและการเมือง แต่ก็ปฏิเสธไม่ได้ว่า ชนชั้นกลางก็เปลี่ยนใจรับ ความชอบธรรมของคณะทหารในอีกสามปีต่อมา แอนเดอร์สันกล่าวว่า คนชั้นกลางสนับสนุน เหตุการณ์ 6 ตุลาคม 2519 ด้วยความเงียบ ยิ่งตอกย้ำอาการลงแดงของ ชนชั้นกระฎุมพีใหม่ที่เห็นว่า ความพลิกผันปั่นป่วนทางอุดมการณ์คุกคามความมั่นคงในชีวิต แบบกระฎุมพี (เบ็น แอนเดอร์สัน, 2541: น. 124-137)
จะเห็นว่าการมีรัฐธรรมนูญไม่ใช่หลักประกันของความเป็นประชาธิปไตย รัฐธรรมนูญในความหมายอย่างกว้างๆ เป็นเรื่องของกติกา การกำหนดข้อตกลงเพื่อ กำหนดความสัมพันธ์ระหว่างผู้ปกครองหรือรัฐกับประชาชน รัฐธรรมนูญจึงมีนัยเป็นเครื่องกำหนด สิทธิและหน้าที่ ระหว่างคนสองกลุ่ม (ชัยอนันต์ สมุทวณิช, 2536: น. 38-41) นอกจากนี้ยังมี ข้อกังขาเกี่ยวกับสถานะความเป็นกฎหมายสูงสุดและความศักดิ์สิทธิ์ของรัฐธรรมนูญซึ่งมักจะถูกล้มล้างเสมอ เพราะโดยจารีตของรัฐธรรมนูญในวัฒนธรรมไทยแสดงให้เห็นว่ารัฐธรรมนูญอาจ ถูกยกเลิกและเขียนใหม่ได้โดยไม่ขัดเขิน เพราะรัฐธรรมนูญมักจะถูกอ้างอิงกับความเหมาะสม ของยุคสมัย

กลุ่มและความเคลื่อนไหวระหว่างการร่างรัฐธรรมนูญ

การปฏิวัติในเดือนตุลาคม 2516 ยังผลให้เป็นการปลดปล่อยพลังเศรษฐกิจสังคมที่ก่อตัวใน ยุคการพัฒนาให้ทันสมัย (เสน่ห์ จามริก, 2541, น.20) พลังที่เกิดขึ้นใหม่นี้แสดงออกมาเป็นรูปธรรม ผ่านการรวมกลุ่มทางสังคม ทั้งในส่วนของขบวนการนักศึกษาและขบวนการชาวนา กรรมกร ขณะเดียวกัน ในส่วนของนักการเมืองก็มีการเคลื่อนไหวอย่างคึกคัก ปัญหาการร่างรัฐธรรมนูญ14 ตุลาคม 2516 จึงเป็นปัญหาดุลยภาพของสังคม (เสน่ห์ จามริก, 2541, น.23)

ภายหลังกรณี 14 ตุลาคม 2516 เมื่อคณะรัฐบาลของนายสัญญา ธรรมศักดิ์เข้าดำรงตำ แหน่ง รัฐบาลได้แต่งตั้งคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ ขณะที่สภานิติบัญญัติแห่งชาติชุดที่ 1 ซึ่งแต่งตั้งโดยคณะปฏิวัติในยุคจอมพลถนอม กิตติขจรยังไม่หมดสมาชิกภาพ ได้มีเสียงเรียกร้อง จากประชาชนให้สมาชิกชุดนี้ลาออกเพื่อเปิดทางให้มีการแต่งตั้งสมาชิกสภานิติบัญญัติชุดใหม่ สมาชิกสภาฯ ชุดที่ 1 จึงได้เริ่มทยอยลาออกจนมีสมาชิกลดน้อยไม่พอที่จะเป็นองค์ประชุม ในที่สุดได้มีพระราชกฤษฎีกายุบสภานิติบัญญัติ
สมัชชาแห่งชาติซึ่งได้รับการแต่งตั้งตามพระราชประสงค์ที่จะให้ประชาชนได้มีส่วนในการ วางรากฐานการปกครองแผ่นดิน โดยสมัชชาแห่งชาติจะประชุมร่วมกันเพื่อคัดเลือก สมาชิกสมัชชา แห่งชาติจำนวนหนึ่งขึ้นเป็นสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติ โดยทรงพระราชดำริว่า สมาชิกสภานิติ บัญญัติแห่งชาติคุณสมบัติกว้างๆ คือควรประกอบด้วยบุคคลผู้เป็นตัวแทน กลุ่มผลประโยชน์ อาชีพ วิชาความรู้ตลอดจนทรรศนะและความคิดทางการเมืองให้มาก และกว้างขวางที่สุด สมาชิกสมัชชาแห่งชาติมีจำนวนถึง 2,347 คน

เป็นที่น่าสังเกตว่า รัฐบาลเพียงแต่เป็นผู้คัดเลือกรายชื่อส่วนหนึ่ง แต่ส่วนใหญ่ทางสำนักพระ ราชวังเป็นผู้เลือก ทั้งนี้พลตรีพระเจ้าวรวงศ์เธอกรมหมื่นนราธิปพงศ์ประพันธ์แถลงว่า ประกาศพระ บรมราชโองการแต่งตั้งสมาชิกสมัชชาแห่งชาติเป็นพระราชดำริของพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว หลังจากที่ได้ทรงศึกษาระบบของประเทศต่างๆ และทรงหาทางที่จะให้ได้ผลในประเทศไทย ด้วยพระองค์เอง จากนั้นจึงได้ทรงดำเนินการอย่างเงียบๆ หลังจากมีการเปลี่ยนแปลงรัฐบาลในวันที่ 15 ตุลาคม 2516 และเก็บเป็นความลับ และทรงรับสั่งให้หลายๆหน่วยงานรวบรวมราย ชื่อผู้นำในกลุ่มต่างๆ โดยไม่ทรงเปิดเผยว่าจะทรงนำรายชื่อไปทำอะไร

นายนิสสัย เวชชาชีวะ รองโฆษกประจำทำเนียบนายกรัฐมนตรีชี้แจงว่าแม้จะมีการแต่งตั้ง สมัชชาแห่งชาติ แต่สภานิติบัญญัติแห่งชาติก็ยังไม่ได้สลายตัว ทั้งนี้นายชมพู อรรถจินดา สมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติตั้งข้อสงสัยว่าการตั้งสมัชชาแห่งชาติอาศัยกฎหมายอะไรรองรับ ซึ่งรัฐบาลชี้แจงว่าตามธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ.2515 มาตรา 6 ระบุว่าการแต่งตั้งสมาชิกสภานิติบัญญัติเป็นพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ จะทรงใช้วิธีใด ก็แล้วแต่พระบรมราชวินิจฉัย และการแต่งตั้ง สมัชชาแห่งชาติก็เป็นวิธีหนึ่งเพื่อจะได้มา ซึ่งสภานิติบัญญัติ (สมพร ใช้บางยาง, 2519, น.13-14)

ศูนย์ประสานงานสมัชชาแห่งชาติจัดให้มีการลงทะเบียนเพื่อให้สมาชิกสมัชชาแห่งชาติได้รายงานตัวระหว่างวันที่ 16-17 ธันวาคม 2516 ซึ่งเริ่มมีความเคลื่อนไหวเพื่อหาเสียงสนับสนุนเพื่อให้ ได้รับเลือกเป็นสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติ เช่น ใช้วิธีแจกบัตรอวยพรปีใหม่ (ส.ค.ส.), บางคนใช้วิธีขอเลขหมายประจำตัวของสมาชิกท่านอื่นเพื่อจะได้ลงคะแนนสนับสนุนซึ่งกันและกัน (รัฐสภาสาร, 22:1 ธันวาคม 2516), บางกลุ่มก็มีการนัดหมายชุมนุมแลกเปลี่ยนความเห็นตามที่ ต่างๆเพื่อสนับสนุนคนหรือกลุ่มบุคคล เช่น กลุ่มนักหนังสือพิมพ์ภูมิภาคชุมนุมกันที่โรงแรม พาร์เลียเมนต์, กลุ่มภาคอีสานมีมติให้เลือกตัวแทนจากจังหวัดในภาคอีสานจังหวัดใหญ่ จังหวัดละ 2 คน ส่วนจังหวัดเล็กจังหวัดละ 1 คน, กลุ่มที่คึกคักที่สุดกลุ่มหนึ่งคือกลุ่มกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ที่วัดสามพระยา จำนวนถึง 400 คน ทั้งยังมีผู้ที่ไปร่วมชุมนุมที่ไม่ใช่กำนันผู้ใหญ่บ้าน แต่ไปเพื่อเสียงสนับสนุนอีกกว่า 100 คน และมีการพาไปเลี้ยงอาหาร แจกของชำร่วย เป็นต้น (สมพร ใช้บางยาง, 2519, น.27-29)

ในการประชุมครั้งแรกเมื่อวันที่ 18 ธันวาคม 2516 ประธานที่ประชุมของสมัชชาแห่งชาติ คือ พลตรีพระเจ้าวรวงศ์เธอกรมหมื่นนราธิปพงศ์ประพันธ์, พระยามานวราชเสวี รองประธานคนที่ 1 และนายสุกิจ นิมมานเหมินท์ เป็นรองประธานที่ประชุมสมัชชาแห่งชาติคนที่ 2 เป็นการเปิดประชุม และเพื่อชี้แจงวิธีการเลือกตั้งสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติ จากนั้นจะเปิดให้มีการลงคะแนน ในวันที่ 19 ธันวาคม และตรวจนับคะแนนโดยใช้เครื่องคอมพิวเตอร์ช่วยนับคะแนน

แม้ว่าตามธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ.2515 จะกำหนดคุณสมบัติของ สมาชิกสภานิติบัญญัติไว้เพียงเป็นผู้มีอายุครบ 35 ปีบริบูรณ์ขึ้นไปและมีสัญชาติไทยโดยกำเนิด แต่การเลือกตั้งสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติกลับไม่ราบรื่นนัก เช่น มีผู้ซักถามว่าผู้ที่มีอายุต่ำกว่า 35 ปี จะมีสิทธิได้รับเลือกเป็นสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติหรือไม่ ซึ่งพลตรีพระเจ้าวรวงศ์เธอ กรมหมื่นนราธิปพงศ์ประพันธ์ชี้แจงในเบื้องต้นว่าไม่มีสิทธิได้รับเลือก และในส่วนของข้าราชการ ตุลาการว่ามีสิทธิที่จะได้รับเลือกเป็นสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติหรือไม่ องค์ประธานสมัชชา แห่งชาติทรงชี้แจงว่าไม่สมควรที่ตุลาการจะเป็นสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติเพราะตามหลักการ แล้วควรแยกอำนาจตุลาการกับอำนาจนิติบัญญัติออกจากกัน แต่ได้มีความเคลื่อนไหวของกลุ่ม ผู้พิพากษาที่ได้รับเลือกให้เป็นสมาชิกสมัชชาแห่งรวม 64 คน ได้ประชุมกันเพื่อหารือเรื่อง สิทธิที่จะได้รับเลือกเป็นสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติ โดยลงมติกันว่าสมควรมีสิทธิได้รับเลือก เป็นสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติด้วยเสียง 60 ต่อ 4 เสียง ด้วยเหตุผลว่า พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวทรงมีพระราชประสงค์ที่จะให้คนทุกสาขาอาชีพได้มีส่วนในการ พิจารณาร่างรัฐธรรมนูญใหม่

ในที่สุดก่อนจะมีการลงคะแนนเลือกตั้งสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติ องค์ประธานสมัชชาแห่งชาติ พลตรีพระเจ้าวรวงศ์เธอกรมหมื่นนราธิปพงศ์ประพันธ์ ทรงชี้แจงว่าสมาชิกสมัชชาแห่งชาติทุกคนไม่ว่าจะเป็นผู้ที่มีอายุต่ำกว่า 35 ปีบริบูรณ์หรือ ข้าราชการตุลาการ มีสิทธิที่จะได้รับเลือกเป็นสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติ แต่กรณีที่ผู้ที่มี อายุต่ำกว่า 35 ปี บริบูรณ์จะมีคุณสมบัติเป็นสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติได้หรือไม่นั้น เป็นพระบรมราชวินิจฉัยของพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว (สมพร ใช้บางยาง, 2519, น.26)

เมื่อทราบผลการเลือกตั้งสภานิติบัญญัติแห่งชาติชุดที่ 2 มีผู้ได้รับเลือกตามคะแนนสูงสุด 299 คนแรก ปรากฏว่ามีผู้ที่คุณสมบัติไม่ครบตามธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2515 ถึง 3 ท่าน คือ ดร.ชัยอนันต์ สมุทวณิช, นายขรรค์ชัย บุนปานและนายสุทธิชัย หยุ่น โดยทั้ง 3 คนมีอายุไม่ครบ 35 ปีบริบูรณ์ จึงมีการถกเถียงกันว่าควรจะดำเนินการอย่างไร อาจถึงขั้นต้องแก้ไข ธรรมนูญการปกครองฯ ซึ่งคงไม่เหมาะสมเพราะเป็นการแก้ไขที่มีขั้นตอนยุ่งยากและเป็นไปเพื่อ คนไม่กี่คน แต่ที่ประชุมฯ มีข้อสรุปว่าให้เลื่อนผู้มีคะแนนเสียงรองลงไป 3 คนขึ้นมาแทนทั้ง 3 คนนี้ (สมพร ใช้บางยาง, 2519, น.30)

จนในที่สุดก็สามารถคัดรายชื่อผู้มีคุณสมบัติครบถ้วนและคะแนนสูงสุด 299 คนแรก เพื่อขอพระราชทานโปรดเกล้าแต่งตั้งเป็นสมาชิกสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ซึ่งประกอบด้วยบุคคลจากสาขาวิชาชีพต่างๆ ยกเว้นนักแสดงและศิลปิน

ถึงแม้ว่าสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติจะมีที่มาที่หลากหลายทั้งอาชีพและการศึกษาและมีนักการเมืองในสัดส่วนที่น้อยมาก แต่ก็ได้มีการรวมตัวกันหลายกลุ่ม เช่น กลุ่มนักกฎหมายหรือ กลุ่มเวียงใต้ ซึ่งนำโดย คุณหญิงแร่ม พรหมโมบล บุณยประสพ (เดลินิวส์, 12 เมษายน 2517), กลุ่มชาวปักษ์ใต้, กลุ่มผู้หญิง, กลุ่มทหาร, กลุ่มนักวิชาการ (สมพร ใช้บางยาง, 2519, น.206) และโดยเฉพาะกลุ่มดุสิต 99 นับเป็นกลุ่มที่มี “อิทธิพล” มากที่สุดในสภานิติบัญญัติ นอกจากจะเป็นเพราะจำนวนสมาชิกแล้ว ยังรวมไปถึงคุณวุฒิ สถานภาพของสมาชิกกลุ่มที่ ประกอบด้วย ข้าราชการระดับปลัดกระทรวง, ผู้บริหารรัฐวิสาหกิจ, ข้าราชการชั้นพิเศษ, นักวิชาการ, นายธนาคารและนักธุรกิจ ซึ่งต่างมีเป้าหมายทางการเมืองร่วมกัน (ประชาชาติ, 1:22, 18 เม.ย. 2517 และ 1:23, 25 เม.ย. 2517)

กลุ่มดุสิต 99 แสดงบทบาทชัดเจนครั้งแรกเมื่อมีการพิจารณาร่างกฎหมายยกเลิกประกาศ คณะปฏิวัติฉบับที่ 53 อันจะมีผลให้สามารถติดต่อค้าขายกับประเทศสาธารณรัฐประชาธิปไตย ประชาชนจีน และมีนัยของการนำไปสู่การยกระดับความสัมพันธ์ทางการทูตได้ กลุ่ม 99 ถึงกับประกาศสนับสนุนรัฐบาลอย่างชัดเจน โดยให้เหตุผลว่าหากรัฐบาลแพ้มติก็จะต้องลาออก

อย่างไรก็ดี กลุ่ม 99 ก็ถูกวิจารณ์ว่าไม่ได้ทำหน้าที่ของตนในฐานะสมาชิกสภานิติบัญญัติ หากต้องการจะเป็น “รัฐบาลที่สอง” ของประเทศไทย ไม่ยอมทิ้งคราบของความเป็นข้าราชการ แม้ว่าจะเข้ามาทำหน้าที่คล้ายตัวแทนประชาชนในรัฐสภา กังวลแต่ “เสถียรภาพของรัฐบาล” เพื่อคอยละแวดระวังผลประโยชน์ของตัวเองมากกว่า อีกทั้งยังทำให้สภาไม่เป็นสภาที่จะถ่วง ดุลอำนาจกับรัฐบาลอีกต่อไป(ประชาชาติ, 1:23, 25 เม.ย. 2517) นายเกษม จาติกวณิช ห้วหน้ากลุ่ม 99 อ้างว่าโดยสถานภาพของกลุ่มแล้วจำเป็นต้องรวมตัวกันเพื่อป้องกันตัวเอง เนื่องจากสมาชิกส่วนใหญ่เป็นข้าราชการไม่มีสิทธิป้องกันตัวเองมากนัก สำหรับบทบาทของ กลุ่มดุสิต 99 ในการร่างรัฐธรรมนูญจะเห็นได้จากการเสนอขอเลื่อนการแต่งตั้งคณะกรรมา ธิการวิสามัญพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญฯ ซึ่งถูกวิจารณ์อย่างรุนแรงว่าเป็นการทำลายค วามราบรื่นและดีงามของการพิจารณากฎหมาย และเป็นครั้งแรกที่มีการเลื่อนการเลือกตั้ง กรรมาธิการ อันเป็นช่องทางให้มีการหาเสียงแข่งขันเพื่อเป็นกรรมาธิการ โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อกลุ่มดุสิต 99 มีผู้ได้รับเลือกจำนวน 20 คนจากจำนวนคณะกรรมาธิการ 35 คน (ชาวไทย, 9 เมษายน 2517)

“อิทธิพล” ของกลุ่มดุสิต 99 จะเห็นได้ชัดเมื่อรัฐบาลนายสัญญา ธรรมศักดิ์ (ชุดที่ 1) ได้กราบถวายบังคมลาออก หลังจากที่นายสัญญาประกาศยอมรับตำแหน่งอีกครั้ง นายแถมสิน รัตนพันธ์ได้แถลงว่ากลุ่ม 99 มีสมาชิกที่ดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีถึง 9 ท่าน และทราบรายชื่อ ก่อนที่นายกรัฐมนตรีจะเปิดเผยรายชื่อถึง 2 วัน ซึ่ง “ทำให้แลเห็นได้เด่นชัดว่า “กลุ่ม 99“ มีบทบาทสำคัญอย่างยิ่งเพียงไรต่อ