กรณีศึกษา "การเมืองภาคประชาชน" ตอน ๒

วิถีทางการเมืองไทยในระยะนี้และระยะต่อๆ ไปในอนาคต” (ชาวไทย, 5 มิถุนายน 2517) นอกจากนี้ในสภานิติบัญญัติแห่งชาติยังมีความพยายามจัดตั้งกลุ่มเสรีธรรม และอ้างว่า ดร.ป๋วย อึ๊งภากรณ์ เป็นแกนนำโดยเชิญข้าราชการผู้มีชื่อเสียงจากกระทรวง ทบวงกรมต่างๆ รวมทั้งนิสิตนักศึกษาเข้าร่วมประชุมเพื่อจัดตั้งกลุ่มเสรีธรรมซึ่งจะมี ดร.ป๋วยเป็นประธาน (โพธิ์ แซมลำเจียก, 2517, น.278) แต่ ดร.ป๋วยปฏิเสธข่าวการรับตำแหน่งทางการเมืองมาโดยตลอด

กลุ่มนอกสภานิติบัญญัติที่มีความสำคัญอีกกลุ่มคือ กลุ่มประชาชนเพื่อประชาธิปไตย (ปช.ปช.) แกนนำสำคัญคือนายธีรยุทธ บุญมี นายชัยวัฒน์ สุรวิชัย กลุ่ม ปช.ปช.ถือว่า เป็นกลุ่มที่ใกล้ชิดและสามารถ “เข้าถึงตัว” นายกรัฐมนตรีสัญญา ธรรมศักดิ์ได้ ทั้งยังสามารถส่งผ่านความเห็นที่มีต่อการบริหารงานของรัฐบาล รวมไปถึงการเปลี่ยนตัว รัฐมนตรีบางคนในชุดรัฐบาลสัญญา 2 (ประชาชาติ, 1:28, 30 พฤษภาคม 2517)

กลุ่ม ปช.ปช. มีบทบาทสำคัญไม่น้อยในการคัดค้านร่างรัฐธรรมนูญในระยะแรก ถึง 9 ประเด็น ได้แก่ การกำหนดให้มีวุฒิสมาชิกจากการแต่งตั้ง, การกำหนดให้วุฒิสมาชิกสามารถเป็นรัฐมนตรีได้, การปกครองท้องถิ่นที่อนุญาตให้ราษฎรเลือกตั้งเพียงเจ้าหน้าที่ท้องถิ่นเท่านั้น แต่ไม่อนุญาตให้ เลือกตั้งเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครอง เช่น ผู้ว่าราชการจังหวัด นายอำเภอ ผู้กำกับการตำรวจ, การกำหนดให้ทหารมีหน้าที่ในการปราบจราจล, การให้วุฒิสมาชิกมาจากการแต่งตั้งและเปิดโอกาสให้อาจารย์มหาวิทยาลัยสามารถได้รับการแต่งตั้งเป็นวุฒิสมาชิกทั้งๆ ที่เป็นข้าราชการ, ไม่กำหนดการปฏิรูปที่ดินไว้ในรัฐธรรมนูญ, ไม่ระบุเสรีภาพในการนับถือลัทธิทางการเมือง และไม่กำหนดว่าการทำสัญญาผูกพันทางการทหารจะต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภา (ประชาชาติ, 1:15, 28 กุมภาพันธ์ 2517)

ความขัดแย้งระหว่างขบวนการนักศึกษากับนักศึกษาอาชีวะ จนนำไปสู่การจัดตั้งศูนย์ นักเรียนอาชีวะ ซึ่งมีแกนนำคือนายสุชาติ ประไพหอม เป็นเลขาธิการศูนย์ฯ , นายพินิจ จินดาศิลป์ และนายธวัชชัย ชุ่มชื่น รองเลขาธิการฯ ฝ่ายเศรษฐกิจ (ประชาชาติ, 1:47, 10 ตุลาคม 2517) สาเหตุประการหนึ่งคือความรู้สึกว่านักเรียนอาชีวะไม่เสมอภาคกับนิสิตนักศึกษา และประการสำคัญ ศูนย์นักเรียนอาชีวะไม่ได้รับความช่วยเหลือจากศนท. จึงหันไปพึ่งหน่วยงานของรัฐเพื่อเป็น ที่ปรึกษาและให้ความช่วยเหลือด้านอุปกรณ์ ความขักแย้งระหว่างสองกลุ่มนี้ก่อตัวขึ้นเรื่อยๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่งกรณีศูนย์นิสิตนักศึกษาเรียกร้องให้แก้ไขรัฐธรรมนูญ 4 ประเด็น ในระหว่าง ที่สภานิติบัญญัติกำลังพิจารณาในวาระที่ 3 นั้น เมื่อวันที่ 18 กันยายน 2517 ศนท.จัดอภิปราย คัดค้านร่างรัฐธรรมนูญที่ท้องสนามหลวงใน 4 ประเด็น ได้แก่ การตัดสิทธิของผู้มีอายุ 18 ปี มิให้ลงคะแนนเลือกตั้ง, การตัดสิทธิของผู้มีอายุ 23 ปี มิให้ลงสมัครรับเลือกตั้ง, การมีสองสภา และการยอมให้ทหารต่างชาติเข้ามาประจำในประเทศไทยโดยไม่ผ่านความเห็นชอบจากรัฐสภา

จากนั้น ในวันที่ 19 กันยายน 2517 ซึ่งเป็นวันที่สภานิติบัญญัติแห่งชาติจัดให้มีการประชุม พิจารณาร่างรัฐธรรมนูญในวาระที่ 3 ศนท.ได้ออกจดหมายเปิดผนึกแจกจ่ายสื่อมวลชนและ สมาชิกสภานิติบัญญัติ แต่เมื่อนักศึกษานำไปยื่นแก่สมาชิกสภานิติบัญญัติ ในระหว่างการ ประชุมได้มีสมาชิกสภานิติบัญญัติเสนอให้พิจารณาข้อเรียกร้องของนิสิตนักศึกษา จึงมีการพิจารณาว่าควรจะทบทวนเรื่องอายุของผู้มีสิทธิเลือกตั้งหรือไม่, เรื่องอายุของผู้มีสิทธิสมัครรับเลือกตั้งอีกหรือไม่ และควรจะแยกเป็น 2 สภาหรือสภาเดียว ถ้ามีสองสภาวุฒิสมาชิกควรมาจากการแต่งตั้งหรือเลือกตั้ง ผลการลงมติมีผู้ที่ไม่เห็นด้วยจำนวน 137 ต่อ 50 , 131 ต่อ 45 เสียง และ 124 ต่อ 45 เสียงตามลำดับ (สมชาติ รอบกิจ, 2523, น.135-138) จึงไม่มีการพิจารณาข้อเสนอของนิสิตนักศึกษาที่จะให้แก้ไขรัฐธรรมนูญ เมื่อทราบผลการพิจารณาของสภานิติบัญญัติแล้ว กลุ่มนักศึกษาจึงเดินขบวนมาชุมนุม ที่อนุสาวรีย์ประชาธิปไตยเป็นเวลา 3 วัน จน ศนท.ต้องเข้าร่วมการประท้วง (ประชาชาติ, 1:46, 3 ตุลาคม 2517 และ 1:48, 17 ตุลาคม 2517)

ในวันที่ 20 กันยายน 2517 กลุ่มนักเรียนอาชีวะนำโดยนายพินิจ จินดาศิลป์ ได้แยกตัวไป ชุมนุมที่สนามหลวงประณามการชุมนุมที่อนุสาวรีย์ประชาธิปไตยว่าเป็นข้อเรียกร้องของนิสิต นักศึกษาที่หวังเป็นผู้แทนในอนาคต และหากมีการชุมนุมยืดเยื้อถึงวันที่ 5 ตุลาคมซึ่งเป็นวันลงมติ ในวาระที่ 3 ศูนย์นักเรียนอาชีวะก็จะเข้า “จัดการ” กับกลุ่มที่ประท้วงรัฐธรรมนูญ

นายสัญญา ธรรมศักดิ์ นายกรัฐมนตรีได้พยายามประนีประนอม เพื่อให้เลิกการชุมนุม คัดค้านร่างรัฐธรรมนูญ โดยทำบันทึกลงวันที่ 21 กันยายน 2517 ชี้แจงว่าถ้าหากสภาฯ ไม่ผ่านร่างรัฐธรรมนูญในวาระที่ 3 รัฐบาลก็จะเสนอร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ให้สภาฯ พิจารณาโดยเร็วที่สุด ซึ่งถ้าเป็นเช่นนั้น “สมาชิกสภาฯก็คงเล็งเห็นเจตจำนงของประชาชน และพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่โดยเร็วที่สุดเช่นกัน” และเชื่อว่าไม่กระทบต่อ กำหนดการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ซึ่ง ศนท.ก็ประกาศจุดยืนว่าจะทำทุกวิถีทางเพื่อให้ สภานิติบัญญัติแห่งชาติลงมติไม่รับรองร่างรัฐธรรมนูญแล้วให้มีการยกร่างใหม่ตามเจตนารมณ์ของ ประชาชน (ประชาชาติ, 1:46, 3 ตุลาคม 2517)

ส่วนหนึ่งที่ศนท.สลายการชุมนุมเพราะประเมินว่าหากการประท้วงบานปลายออกไปก็จะ กลายเป็นช่องทางให้มีการรัฐประหาร หลังจากที่ ศนท.สลายการชุมนุม กลุ่มนักเรียนอาชีวะกว่า 5,000 คน ได้ไปชุมนุมหน้ารัฐสภาประกาศคัดค้านการดำเนินการของศนท.และสนับสนุน ให้สภานิติบัญญัติผ่านร่างรัฐธรรมนูญ และมีการปาระเบิดพลาสติกเพื่อแสดง “แสนยานุภาพ” และเป็นการ “เตือน” แต่นายสุชาติ ประไพหอมแถลงว่าจะเก็บตัวเงียบในวันที่ 5 ตุลาคม

อย่างไรก็ดี ในวันลงมติร่างรัฐธรรมนูญวาระที่ 3 ก็ไม่มีเหตุร้ายเกิดขึ้นแต่อย่างใด แต่กระนั้นศูนย์นักเรียนอาชีวะก็พัฒนาเป็นกลุ่มพลังทางการเมืองที่มีบทบาทต่อต้านการดำเนินงานของศูนย์กลางนิสิตนักศึกษาแห่งประเทศไทย (ศนท.)

แม้ที่มาของสมัชชาแห่งชาติและสภานิติบัญญัติแห่งชาติจะมีที่มาจากฐานของอาชีพและการ ศึกษาที่กว้างกว่าสภานิติบัญญัติชุดที่ 1 แต่ก็เป็นที่น่าสังเกตว่า ความสัมพันธ์ระหว่าง สมัชชาแห่งชาติ กับสภานิติบัญญัติมีเพียงการเลือกตั้งสมาชิกสภานิติบัญญัติชุดที่ 2 เท่านั้น และสมัชชาแห่งชาติ ก็ไม่มีโอกาสได้ตรวจสอบการทำงานของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ จึงกล่าวได้ว่าสมัชชาแห่งชาติขาด โอกาสที่จะเข้าถึงกลไกทางการเมืองและไม่มี บทบาททางการเมืองอื่นใด ซึ่ง “…ถ้าหากจะคิดว่า การก่อตั้งสมัชชาแห่งชาติเป็นการกระตุ้นทาง การเมืองแก่บรรดาผู้นำกลุ่มผลประโยชน์ต่างๆ ก็นับว่าเป็นการกระตุ้นเพียงครั้งเดียว เพียงชั่วหายใจเดียวเท่านั้น และยิ่งมาพิจารณา ด้านประชาชนทั่วไปแล้วการแต่งตั้งสมัชชาแห่งชาติ เป็นเพียงการสร้างความตื่นตา ตื่นใจทางการเมือง อันเกิดจากการพบเห็นปรากฏการณ์ทาง การเมืองที่ใหม่และผิดแผกแตกต่างไปจากที่เคยได้พบมา เป็นเพียงอุบัติเหตุทางการเมืองที่น่า ตื่นเต้นเท่านั้น ทั้งนี้เพราะสมาชิกสมัชชาแห่งชาติมิได้แสดง บทบาททางการเมืองเป็น ตัวกระตุ้น และชี้แนวทางการเมืองแก่ประชาชนแต่อย่างใดเชื่อแน่ว่าการปล่อยให้บรรดาสมาชิกสมัชชาแห่งชาติต้องหลุดออกไปจากกระบวนการทางการเมืองคงไม่ใช่พระราช ประสงค์อันแท้จริงของพระบาท สมเด็จพระเจ้าอยู่หัวที่ได้ทรงมีพระบรมราชโองการ โปรดเกล้าฯ แต่งตั้งสมัชชาแห่งชาติขึ้นมา” (สมพร ใช้บางยาง, 2519, น. 21-23 - ตัวเอนเน้นโดยผู้เขียน)

3. วิวาทะสำคัญในการร่างรัฐธรรมนูญ
ได้กล่าวมาแล้วว่า กรอบการร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2517 ตกอยู่ภายใต้ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2515 ซึ่งหมายความว่า รัฐบาลจะต้องเป็นผู้เสนอร่างรัฐธรรมนูญให้สภานิติบัญญัติแห่งชาติพิจารณา

ในยุครัฐบาลจอมพลถนอม กิตติขจร ได้แต่งตั้งให้จอมพลประภาส จารุเสถียรเป็น ประธานคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ คณะกรรมการฯ ชุดนี้ร่างถึงหมวดว่าด้วยสิทธิ เสรีภาพ ของชนชาวไทยเท่านั้น (รัฐสภาสาร, 21:10, 2516) แต่เมื่อเกิดกรณี 14 ตุลาคม 2516 และตั้ง รัฐบาลใหม่ก็ต้องเริ่มกระบวนการใหม่ แต่ถึงแม้จะมีการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองเนื่องจาก เหตุการณ์ 14 ตุลาคม 2516 ก็ยังคงต้องยึดตามหลักการของธรรมนูญการปกครองฯ

รัฐบาลนายสัญญา ธรรมศักดิ์ได้แต่งตั้งคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญชุดใหม่ในการประชุม คณะรัฐมนตรีครั้งแรกเมื่อวันที่ 16 ตุลาคม 2516 มีนายประกอบ หุตะสิงห์ รัฐมนตรีว่าการ กระทรวงยุติธรรมเป็นประธาน ร่วมกับคณะกรรมการอีก 17 คน คณะกรรมการชุดนี้ยึดหลักการ แห่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2492 และ พ.ศ. 2511 เป็นต้นแบบ และเพิ่มเติม ลักษณะระบอบการ ปกครองที่ต้องเกี่ยวพันกับพระมหากษัตริย์และราชบัลลังก์ การกำหนด เสรีภาพของประชาชนและการปกครองท้องถิ่น (ประชาชาติ, 1:14, 21 กุมภาพันธ์ 2517)

แต่ในส่วนของสภานิติบัญญัติที่ได้รับการแต่งตั้งสมัยจอมพลถนอม กิตติขจร ซึ่งยังไม่หมดวาระ ถูกวิจารณ์ว่าเป็นสภาตรายาง เป็นมรดกเผด็จการ ไม่สมควรที่จะทำหน้าที่ นิติบัญญัติต่อไป โดยเฉพาะอย่างยิ่งการพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ดังนั้นจึงมีเสียงเรียกร้องให้สมาชิกสภานิติบัญญัติชุดนี้ลาออก เมื่อสมาชิกสภาฯ ลาออกจนมีสมาชิก เหลือน้อยไม่สามารถเรียกประชุมได้ครบองค์ประชุมจึงมีประกาศพระราชกฤษฎีกายุบสภานิติบัญ ญัติแห่งชาติเสีย โดยอาศัยอำนาจตามธรรมนูญการปกครองฯ มาตรา 22 ซึ่งระบุว่าเป็นการวินิจฉัย ตามประเพณีการปกครองประเทศในระบอบประชาธิปไตย (สมชาติ รอบกิจ, 2523, น.14-18) จากนั้นสมัชชาแห่งชาติจึงได้เลือกสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติชุดที่ 2 ขึ้นมาทำหน้าที่แทน

3.1 กระบวนการร่างรัฐธรรมนูญมีดังนี้
1. ขั้นตอนการพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญ ของคณะกรรมการร่างฯ ซึ่งจะยึดแนวทางตาม รัฐธรรมนูญฉบับ 2492 และ 2511 เป็นแนวทาง คณะกรรมการฯ จะตกลงในหลักการ ถ้ามีปัญหา ก็จะให้คณะอนุกรรมการศึกษาและวิเคราะห์ฯ ไปค้นคว้าเสนอต่อกรรมการฯ บางครั้งมอบหมาย ให้เลขานุการ หรือกรรมการบางท่านยกร่างมาเสนอต่อที่ประชุม แล้วจึงมอบให้คณะอนุกรรมการ ยกร่าง ทำการยกร่างมาเสนอให้คณะกรรมการพิจารณา เมื่อพิจารณาแล้วเสร็จจึงเสนอต่อ คณะรัฐมนตรี
2. การพิจารณาแก้ไขร่างรัฐธรรมนูญโดยคณะรัฐมนตรี คณะรัฐมนตรีจะทำการตรวจและ แก้ไขร่างรัฐธรรมนูญ จากนั้นจึงเสนอให้สภานิติบัญญัติแห่งชาติพิจารณาในวาระที่ 1
3. สภานิติบัญญัติแห่งชาติพิจารณาในวาระที่ 1 แล้วตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่าง รัฐธรรมนูญจำนวน 35 คน เพื่อพิจารณาในวาระที่ 2
4. สภานิติบัญญัติแห่งชาติพิจารณาในวาระที่ 3 ลงมติรับหรือไม่รับร่างรัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทย เมื่อผ่านร่างแล้วจึงทูลเกล้าถวายเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธยเพื่อ ประกาศใช้ต่อไป
3.2 ขั้นกรรมการร่างรัฐธรรมนูญมีการถกเถียงในประเด็นสำคัญดังนี้
1. ในหมวดพระมหากษัตริย์ ตามรัฐธรรมนูญฉบับ 2492 มีการเสนอให้พระมหากษัตริย์ ดำรงตำแหน่งจอมทัพไทย ทรงเป็นผู้บัญชาการสูงสุดของทหารทั้งปวง กรรมการบางคนเห็นว่า จะเป็นการทำให้กษัตริย์ต้องมาพัวพันกับการบริหาร จึงตัดข้อความในส่วนที่ว่า “ทรงเป็นผู้บัญชาการสูงสุดของทหารทั้งปวง” ออก, การแต่งตั้งข้าราชการในพระองค์และสมุหราช องครักษ์เป็นไปตามพระราชอัธยาศัยจึงไม่ควรให้องคมนตรีเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราช โองการ และการแก้ไขกฎมณเฑียรบาลจากเดิมระบุว่าจะแก้ไขหรือยกเลิกมิได้ คณะกรรมการตกลง แก้ไขให้สามารถแก้ไขได้โดยกระทำโดยวิธีเดียวกับการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ แต่จะแก้ไขให้มีผล ยกเลิกไม่ได้
2. หมวดสิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทย คณะกรรมการเห็นว่าควรเพิ่มเติมสิทธิเสรีภาพ ใหม่ๆ ไว้ในบทบัญญัติและมีเงื่อนไขน้อยที่สุด ได้บรรจุข้อความว่าด้วยสิทธิขั้นมูลฐานไว้ในคำปรารภ เพื่อจะเป็นประโยชน์ในการตีความเจตนารมณ์รัฐธรรมนูญโดยตุลาการรัฐธรรมนูญ และเพิ่มเติมใน ส่วนของการคุ้มครองสิทธิผู้ต้องหา
3. หมวดแนวนโยบายแห่งรัฐ คณะกรรมการได้เพิ่มเติมหลักการมากกว่ารัฐธรรมนูญฉบับ 2492 และ 2511 โดยเฉพาะในส่วนที่เกี่ยวกับผู้ได้รับความเสียหายจากการดำเนินนโยบายของรัฐ และมีกรรมการบางท่านเสนอว่าการอนุญาตให้กองกำลังทหารต่างชาติมาตั้งฐานทัพในประเทศต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภา นอกจากนั้นยังได้เพิ่มเติมหลักการที่จะลดความเหลื่อมล้ำในสังคม คุ้มครองผลประโยชน์ของชาวนาและให้สวัสดิการแก่ประชาชน ตลอดจนการแยกอำนาจเพื่อประกัน ความเป็นอิสระของศาล
4. หมวดรัฐสภา คณะกรรมการฯส่วนใหญ่เห็นด้วยกับการมีสองสภาเพื่อเป็นการถ่วงดุลกัน และควรจะมาจากการเลือกตั้งทั้งสองสภา โดยเฉพาะ ม.ร.ว.คึกฤทธิ์ ปราโมช กล่าวว่าพระบาท สมเด็จพระเจ้าอยู่หัวได้เคยปรารภว่าทรงไม่เห็นด้วยกับการแต่งตั้งวุฒิสมาชิก เพราะไม่ทรงทราบว่า ใครเป็นคนดีหรือไม่ การที่จะให้มีสภาจากการเลือกตั้งจะทำให้สภาทั้งสองเป็นที่รวมของ ประชาชนทั้งประเทศ กรรมการบางท่านเห็นว่าหากวุฒิสภามาจากการเลือกตั้งก็ควร มีอำนาจ ใกล้เคียงกับสภาผู้แทนราษฎร แต่กรรมการบางท่านยังเห็นว่าวุฒิสภาควรมีที่มาจากการแต่งตั้ง เพราะเป็นระยะหัวเลี้ยวหัวต่อจึงควรให้พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งโดยมีประธานองคมนตรีเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ ในที่สุดได้มีข้อสรุปว่าควรมีสองสภาและมาจากการเลือกตั้ง ทั้งสองสภา โดยมีวิธีการต่างกัน

มีผู้เสนอว่าสภาผู้แทนราษฎรควรใช้ระบบด๊องท์ (d’ Hondt) แบบเยอรมันตะวันตก เข้ามาผสม คือส.ส.มาจากการเลือกตั้งที่สมัครเป็นรายบุคคลกับ ส.ส.ที่ใช้ระบบบัญชีรายชื่อโดยคิด คะแนนรวมจากการเลือกพรรค คือมีลักษณะเป็นการเลือกตั้งแบบสัดส่วน (Proportional representative system) นั่นเอง แต่ระบบนี้มีความยุ่งยากและอาจทำให้ประชาชนสับสน ในที่สุดที่ประชุมจึงมีมติให้คงระบบสองสภา โดยสมาชิกวุฒิสภาให้องคมนตรีพิจารณาเลือก 100 คนจากรายชื่อ 300 คน กำหนดให้ผู้มีสิทธิลงคะแนนเสียงเลือกตั้งมีอายุ 18 ปี บริบูรณ์และ ผู้มีสิทธิสมัครรับเลือกตั้งมีอายุไม่ต่ำกว่า 23 ปีบริบูรณ์ และต้องสังกัดพรรคการเมือง ส่วนจำนวนผู้แทนราษฎรกำหนดจำนวนไว้ตายตัวระหว่าง 240- 300 คน แต่จะเป็นสมาชิกทั้ง สองสภาในเวลาเดียวกันไม่ได้ แต่กำหนดอำนาจวุฒิสมาชิกให้สามารถเสนอร่างพระราชบัญญัติได้ ตั้งกระทู้ถาม และเข้าชื่อเพื่อเปิดอภิปรายทั่วไปได้ ทั้งนี้ให้รัฐสภาเลือกประธานสภาผู้แทนราษฎร หรือประธานวุฒิสภาเป็นประธานรัฐสภา นอกจากนี้ยังให้สิทธิในการเสนอขอถอดถอนสมาชิก สภาผู้แทนราษฎร กรณีที่มีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเข้าชื่อไม่น้อยกว่า 25 คน เสนอขอถอดถอน ให้คณะกรรมการตุลาการรัฐธรรมนูญวินิจฉัย เป็นหลักการให้สมาชิกควบคุมกันเอง สำหรับการเลือกผู้แทนราษฎร ให้แบ่งเป็นเขตๆ ละ 3 คน
5. หมวดคณะรัฐมนตรี ให้คณะรัฐมนตรีมาจากสมาชิกของทั้งสองสภาเท่านั้นและต้อง ไม่เป็นข้าราชการประจำ และคณะรัฐมนตรีต้องแถลงนโยบายโดยได้รับความไว้วางใจไม่น้อยกว่า กึ่งหนึ่งของทั้งสองสภา การประกาศกฎอัยการศึกและทำสนธิสัญญาทางทหารต้องได้รับ ความเห็นชอบจากรัฐสภา กรรมการบางท่านเสนอให้คณะรัฐมนตรีมีอำนาจพิเศษโดยที่ต้อง ไม่ใช่อำนาจตุลาการเพื่อใช้แก้ปัญหากรณีวิกฤต แต่ที่ประชุมมีมติให้ตัดออก
ร่างรัฐธรรมนูญที่คณะกรรมการฯ ได้จัดทำขึ้นมีความยาวถึง 225 มาตรา นับว่ายาวที่สุดเท่าที่เคยมีมา และได้เพิ่มหลักการใหม่ๆไว้ จนถูกวิจารณ์ว่าเป็น รัฐธรรมนูญฉบับดอกเตอร์หรือฉบับปัญญาชนศักดินา (ประชาชาติ, 1:17, 14 มีนาคม 2517)

3.3 ขั้นคณะรัฐมนตรี
คณะรัฐมนตรีประชุมนัดพิเศษเพื่อพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญเมื่อวันที่ 11 กุมภาพันธ์ 2517 โดยแก้ไข 3 มาตรา ตัดออก 1 มาตรา ดังนี้
1. แก้ไขมาตรา 24 วรรค 2 แก้ไขเป็น “การยกเลิกหรือแก้ไขเพิ่มเติมกฎมณเฑียรบาล ว่าด้วยมีการสืบราชสันตติวงศ์ พระพุทธศักราช 2467 จะกระทำมิได้”
2. มาตรา 100 อนุ 1 วรรคท้าย ตัดข้อความที่ว่า “ต้องไม่รับตำแหน่งหรือหน้าทีใดจากหน่วยราชการหรือหน่วยงานของรัฐ หรือรัฐวิสาหกิจ หรือดำรงตำแหน่งหน้าที่เช่นว่านั้น ทั้งนี้นอกจากตำแหน่งรัฐมนตรี หรือข้าราชการการเมืองอื่น หรือตำแหน่งที่รัฐมนตรีต้องดำรงโดยบทบัญญัติแห่งกฎหมาย หรือเป็นผู้สอนในมหาวิทยาลัย หรือสถานศึกษาชั้นอุดมศึกษาอื่น”
แก้ไขเป็น “สมาชิกวุฒิสภาหรือสภาผู้แทนราษฎรจะเป็นผู้สอนในมหาวิทยาลัยหรือ สถานศึกษาชั้นอุดมศึกษาไม่ได้”
3. มาตรา 146 เดิม “ร่างพระราชบัญญัติจะเสนอได้ก็แต่โดยคณะรัฐมนตรี สมาชิกวุฒิสภาหรือสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร แต่ร่างพระราชบัญญัติเกี่ยวด้วยการเงิน สมาชิกวุฒิสภาหรือสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจะเสนอได้ก็ต่อเมื่อมีคำรับรองของนายกรัฐมนตรี เว้นแต่ร่างพระราชบัญญัติเกี่ยวด้วยการเงินที่เป็นผลทำให้เพิ่มรายได้ของแผ่นดิน” แก้ไขเป็น “ร่างพระราชบัญญัติเกี่ยวด้วยการเงิน สมาชิก วุฒิสภาหรือสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจะเสนอได้ ก็ต่อเมื่อมีคำรับรองของนายกรัฐมนตรี”
4. และมาตรา 216 ความว่า “สมาชิกวุฒิสภาและสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรทั้งสองสภารวมกัน หรือสมาชิกของแต่ละสภา ไม่น้อยกว่าหนึ่งในสามของจำนวนสมาชิกทั้งหมดของทั้งสองสภา มีสิทธิเข้าชื่อเสนอญัตติ กล่าวหารัฐมนตรีคนใดคนหนึ่งหรือหลายคนว่าได้กระทำการ ฝ่าฝืนบทบัญญัติแห่ง รัฐธรรมนูญ หรือละเลยไม่ปฏิบัติหน้าที่หรือกระทำการเกินขอบเขตหน้าที่ อันก่อให้เกิดผลเสียหายอย่างร้ายแรงแก่ราชการแผ่นดิน หรือประโยชน์ส่วนรวมของ ประเทศชาติ หรือประชาชน สมควรให้ส่งเรื่องไปยังคณะกรรมการตุลาการเพื่อพิจารณา วินิจฉัย”
ถูกตัดออกทั้งมาตรา (สมชาติ รอบกิจ, 2523, น.55-56 และประชาชาติ, 1:14, 21 กุมภาพันธ์ 2517) จากนั้นคณะรัฐมนตรีได้ส่งให้สภานิติบัญญัติแห่งชาติเพื่อพิจารณาในขั้นวาระที่ 1 ต่อไป

3.5 การพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ วาระที่ 1
สภานิติบัญญัติแห่งชาติได้เตรียมการเพื่อพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญ เริ่มจากความพยายาม ของนายบุญชู โรจนเสถียรเพื่อแก้ไขข้อบังคับการประชุมเพื่อให้ประธานสภาฯ จัดเรื่องพิจารณา ร่างรัฐธรรมนูญเป็นเรื่องด่วน แทนที่จะกำหนดเวลาไม่น้อยกว่า 15 วัน และกำหนดให้ส่งร่าง รัฐธรรมนูญให้สมาชิกสภาฯ ไม่น้อยกว่า 30 วัน, แก้ไของค์ประชุมให้มีสมาชิก 2 ใน 3 แทนที่จะเป็น 3 ใน 4 ของจำนวนสมาชิกสภาฯ (สมชาติ รอบกิจ, 2523, น.60-61)

ในการพิจารณาวาระที่ 1 เป็นการพิจารณาในขั้นรับหลักการ จึงไม่สามารถแก้ไข เปลี่ยนแปลงร่างรัฐธรรมนูญ แต่ก็มีการอภิปรายกันอย่างกว้างขวาง โดยเฉพาะในส่วนที่ว่าด้วย รัฐสภา ซึ่งมีผู้อภิปรายในทำนองที่เห็นด้วยกับการกำหนดให้มีสองสภา แต่ก็มีบางคนที่ ไม่เห็นด้วยกับการมีวุฒิสภาเพราะขัดต่อเจตนารมณ์ที่มีในคำปรารภ โดยเฉพาะการให้ วุฒิสมาชิกมาจากการแต่งตั้งตามรายชื่อที่องคมนตรีเป็นผู้เสนอให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเลือกวุฒิสมาชิกเป็นการดึงพระมหากษัตริย์มายุ่งกับการเมือง

สำหรับตำแหน่งนายกรัฐมนตรีมีความเห็นเป็นสองแนวทาง แนวทางแรกเห็นว่านายกรัฐ-มนตรีควรมาจากการเลือกตั้งกล่าวคือเป็นสมาชิกพรรคเสียงข้างมากในสภา หรือเป็นสมาชิกของ สภาใดสภาหนึ่ง แต่อีกแนวทางหนึ่งเห็นว่าควรเปิดโอกาสให้บุคคลภายนอก ที่มีความรู้ความ สามารถเข้ามาบริหารประเทศ

ที่ประชุมสภานิติบัญญัติแห่งชาติมีมติให้ผ่านร่างรัฐธรรมนูญในวาระแรกด้วยคะแนน เสียง 209 ต่อ 3 เสียง ผู้ที่ไม่เห็นด้วย คือนายประคอง เทวารุธ, นายประพันธ์ศักดิ์ กมลเพชร และ ม.ร.ว.จักรทอง ทองใหญ่ (สมชาติ รอบกิจ, 2523, น. 64–76)
เป็นที่น่าสังเกตว่ามีการเสนอญัตติให้เลื่อนการแต่งตั้งคณะกรรมการวิสามัญพิจารณา ร่างรัฐธรรมนูญไปในวันถัดไป กลุ่มที่มีบทบาทอย่างยิ่งในการกำหนดตัวกรรมาธิการฯ คือกลุ่ม 99 และถูกโจมตีอย่างรุนแรง

3.6 การพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ วาระที่ 2
ในการพิจารณาวาระที่ 2 เป็นการพิจารณาในขั้นกรรมาธิการและแปรญัตติ อันเป็นขั้นตอนที่สำคัญที่สุด เนื่องจากการพิจารณาในขั้นนี้จะขึ้นอยู่กับความเห็นของ คณะกรรมาธิการวิสามัญ ที่จะเปลี่ยนแปลงแก้ไขร่างรัฐธรรมนูญได้ทุกมาตรา โดยถือเสียงข้างมากเป็นเกณฑ์ หากมีผู้ไม่เห็นด้วยก็สามารถสงวนคำแปรญัตติเพื่อ อภิปรายและขอมติจากสภาฯ ได้
ในขั้นตอนนี้มีประเด็นที่น่าสนใจดังนี้
1. นายใหญ่ ศวิตชาติ เสนอให้เพิ่มข้อความว่า กรณีที่ไม่มีพระราชโอรส ให้รัฐสภาตั้งพระราชธิดาสืบราชสมบัติได้ (มาตรา 23) ซึ่งกรรมาธิการมีมติคงตามร่างเดิม นายใหญ่จึงขอสงวนความเห็น นอกจากนี้กรรมาธิการยังมีมติให้การแก้ไขเพิ่มเติมกฎ มณเฑียรบาลว่าด้วยการสืบราชสันตติวงศ์ พระพุทธศักราช 2467 สามารถกระทำได้โดย วิธีการอย่างเดียวกับการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ
2. คณะกรรมาธิการเพิ่มสิทธิหญิงชายให้เท่าเทียมกัน (มาตรา และสิทธิในการออกเสียงลง ประชามติ ทั้งยังเพิ่มข้อความเกี่ยวกับเสรีภาพในการรวมตัวเป็นสมาคม สหภาพ สหพันธ์ สหกรณ์ หรือหมู่คณะอื่นๆ ซึ่งการจำกัดเสรีภาพจะทำได้ก็ต่อเมื่อเพื่อคุ้มครองผลประโยชน์ ส่วนรวมของประชาชน หรือเพื่อรักษาความสงบเรียบร้อย หรือเพื่อป้องกันการผูกขาด ในทางเศรษฐกิจ (มาตรา 42, 44 - 47)
3. ในหมวดรัฐสภา ที่ประชุมมีมติเห็นด้วยกับการมีสองสภา แต่มีอีกหลายคนที่ขอสงวนความเห็นให้มีสภาผู้แทนราษฎรเพียงสภาเดียว สำหรับที่มาของวุฒิสภามีความเห็นหลากหลายออกไป บางคนเห็นว่าควรมาจากการเลือกตั้ง, บางคนเห็นว่าควรมาจากการแต่งตั้ง หรือใช้วิธีผสมผสาน ที่ประชุมฯมีมติให้มาจากการแต่งตั้ง 13 เสียง, มาจากการเลือกตั้ง 5 เสียง, แบบผสม 9 เสียง ดังนั้นในเบื้องต้นจึงสรุปว่าให้พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งวุฒิสภาโดยมีประธานองคมนตรีลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ

สำหรับอำนาจวุฒิสภา ที่ประชุมพิจารณาตามโครงร่างของ น.ต.กำธน สินธวานนท์ให้ วุฒิสมาชิกสามารถเสนอร่างพระราชบัญญัติได้โดยสภาผู้แทนราษฎรมีอำนาจยับยั้งเด็ดขาด แต่ไม่มีสิทธิเสนอพระราชบัญญัติเกี่ยวด้วยการเงิน วุฒิสภาสามารถยับยั้งแก้ไข ร่างพระราชบัญญัติที่สภาผู้แทนราษฎรลงมติเห็นชอบแล้วได้ วุฒิสภาสามารถขอเปิดประชุมสภาได้ แต่ไม่มีสิทธิขอเปิดอภิปรายทั่วไป สามารถตีความร่วมกับสภาผู้แทนราษฎรได้ และแก้ไขให้ประธานสภาผู้แทนฯเป็นประธานรัฐสภา โดยมีประธานวุฒิสภาเป็นรองประธานรัฐสภา

ส่วนการเลือกตั้งนั้นที่ประชุมกำหนดให้ผู้มีสิทธิลงคะแนนเสียงต้องมีอายุไม่ต่ำกว่า 20 ปีบริบูรณ์ ส่วนผู้มีสิทธิสมัครรับเลือกตั้งไม่จำเป็นต้องสังกัดพรรคการเมือง และมีอายุไม่ต่ำกว่า 23 ปีบริบูรณ์

นอกจากนี้คณะกรรมาธิการยังเห็นชอบตามข้อเสนอที่จะให้มีผู้นำฝ่ายค้าน ซึ่งเสนอโดย ดร.ป๋วย อึ๊งภากรณ์ ซึ่งพระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งจากหัวหน้าพรรคที่มีสมาชิกพรรคเป็น ส.ส. จำนวนมากที่สุดและมิได้เป็นรัฐมนตรีและไม่น้อยกว่า 1 ใน 5 ของจำนวนสมาชิกทั้งหมดของสภา
คณะกรรมาธิการยังเพิ่มเติมในส่วนของผู้ตรวจราชการแผ่นดินของรัฐสภา ซึ่งเป็นหลักการใหม่ที่ไม่เคยปรากฏในรัฐธรรมนูญตามที่นายธานินทร์ กรัยวิเชียรเสนอ เนื่องจากเป็นประเด็นใหม่จึงมีความเห็นแย้งจึงมอบหมายให้คณะอนุกรรมการไปศึกษาค้นคว้า และคณะกรรมาธิการมีมติว่าควรมีผู้ตรวจราชการแผ่นดินของรัฐสภา แต่ไม่มีอำนาจฟ้องร้อง และยังได้กำหนดให้มีผู้ตรวจเงินแผ่นดินขึ้นตรงต่อรัฐสภาอีกส่วนหนึ่งด้วย
4. คณะรัฐมนตรี กำหนดว่านายกรัฐมนตรีต้องมาจากสภาผู้แทนราษฎร และรัฐมนตรีไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนรัฐมนตรีต้องเป็นสมาชิกวุฒิสภาหรือสภาผู้แทนราษฎร ทั้งยังกำหนดให้รัฐมนตรีต้องแสดงทรัพย์สินและหนี้สินต่อประธานรัฐสภาอีกด้วย
5. หมวดการปกครองส่วนท้องถิ่นกำหนดให้เป็นการปกครองตนเองส่วนท้องถิ่น ที่มีอิสระทางภาษีอากรและการเงินแห่งท้องถิ่นเพื่อให้ท้องถิ่นมีอสระในการกำหนดนโยบาย และยังให้การปกครองตนเองส่วนท้องถิ่นมีสภา ผู้บริหารมาจากการเลือกตั้งของประชาชน เพื่อเป็นการวางรากฐานประชาธิปไตยและการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น
6. สำหรับการแก้ไขรัฐธรรมนูญที่ประชุมกรรมาธิการกำหนดว่าควรจะทำให้แก้ไขได้โดยง่าย ใช้คะแนนเสียง 1 ใน 5 ของสภาผู้แทนราษฎรหรือจากคณะกรรมาธิการวิสามัญ และใช้เสียงข้างมากธรรมดาจากสมาชิกเกินกึ่งหนึ่งของทั้งสองสภา และไม่ควรให้วุฒิสมาชิกมีสิทธิ เสนอขอแก้ไขรัฐธรรมนูญ และระบุต่อไปว่าให้มีการลงประชามติต่อร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม (สมชาติ รอบกิจ, 2523, น.81-103)

กล่าวโดยสรุป ในขั้นตอนของกรรมาธิการวิสามัญมีการแก้ไขเพิ่มเติมจากร่างเดิมของ คณะรัฐมนตรีดังนี้
1.เพิ่มบทบัญญัติให้หญิงและชายมีสิทธิเท่าเทียมกัน แต่ก็มีบทเฉพาะกาล กำหนดเวลาแก้ไขเพิ่มเติมและบัญญัติกฎหมายใหม่ให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญภายในเวลาไม่เกิน 2 ปี
2. ให้มี 2 สภา วุฒิสภามีวาระคราวละ 6 ปี และมีอำนาจน้อยลง ทำหน้าที่ยับยั้งกฎหมาย ตั้งกระทู้ถาม และให้ความเห็นในการอภิปรายทั่วไป ไม่สามารถเสนอพระราชบัญญัติเกี่ยว ด้วยการเงิน
3. กำหนดให้สภาผู้แทนราษฎรพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณให้แล้วเสร็จภายใน 90 วัน และวุฒิสภาต้องพิจารณาให้เสร็จภายใน 15 วัน
4. ให้สมาชิกรัฐสภาและรัฐมนตรีแสดงทรัพย์สินและหนี้สินต่อประธานรัฐสภาตามรายการ วิธีการและกำหนดเวลาที่กฎหมายบัญญัติ
5. ให้พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งสมาชิกวุฒิสภา
6. ให้มีการเลือกตั้งแบบแบ่งเขต เขตละ 1 คน
7. ให้บุคคลที่มีสัญชาติไทยและถือสัญชาติอื่นมีสิทธิเลือกตั้งโดยไม่มีเงื่อนไข
8. ให้ผู้มีสิทธิเลือกตั้งมีอายุไม่ต่ำกว่า 20 ปีบริบูรณ์
9. ผู้สมัครรับเลือกตั้งไม่ต้องสังกัดพรรคการเมืองและไม่ต้องมีมาตรฐานการศึกษา
10. สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรสามารถเสนอกฎหมายการเงินที่มีผลทำให้เพิ่มรายได้แผ่นดิน โดยไม่ต้องให้นายกรัฐมนตรีรับรอง
11. ให้มีผู้ตรวจราชการแผ่นดินของรัฐสภา เพื่อสอบสวนการบริหารราชการแผ่นดิน โดยพระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งตามมติของรัฐสภา
12. ให้สำนักตรวจเงินแผ่นดินขึ้นต่อรัฐสภา
13. นายกรัฐมนตรีต้องเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร รัฐมนตรีจะมาจากผู้ที่ไม่ได้เป็นสมาชิกสภาได้ไม่เกินกึ่งหนึ่งของคณะรัฐมนตรี
14. ให้มีการแต่งตั้งผู้นำฝ่ายค้านโดยพระมหากษัตริย์ โดยประธานรัฐสภาเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ
15. ข้าราชการประจำจะเป็นข้าราชการการเมืองไม่ได้
16. ให้มีข้าราชการฝ่ายรัฐสภา ไม่ขึ้นกับฝ่ายบริหาร
17. ให้มีศาลปกครองและศาลสาขาอื่นเป็นศาลฝ่ายยุติธรรม ตามกฎหมายว่าด้วยการ จัดตั้งศาลนั้นๆ และให้ตุลาการรัฐธรรมนูญเป็นผู้วินิจฉัยปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ของศาล
18. การปกครองตนเองส่วนท้องถิ่นและนครหลวงมีสภาและฝ่ายบริหารมาจากการเลือกตั้ง
19. การแก้ไขรัฐธรรมนูญกระทำได้โดยง่าย ใช้เสียงข้างมากกึ่งหนึ่งของทั้งสองสภา
(อ้างจาก สมชาติ รอบกิจ, 2523, น.106-109)

หลังจากนั้นได้มีการพิจารณาในสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ในส่วนที่มีผู้สงวนความเห็นซึ่ง ประเด็นสำคัญได้แก่ การให้พระราชธิดาสืบสันตติวงศ์ได้ กรณีที่ไม่มีพระราชโอรส, การยืนยันให้มี 2 สภา และให้วุฒิสมาชิกมากจากการแต่งตั้งซึ่งในประเด็นนี้ต้องมีการนับคะแนนถึงสองครั้ง การให้พระมหากษัตริย์ทรงเลือกและแต่งตั้งวุฒิสมาชิก โดยให้ประธานองคมนตรีลงนามรับ สนองพระบรมราชโองการ แต่ไม่อนุญาตให้วุฒิสมาชิกเสนอร่างพระราชบัญญัติ กำหนดให้วุฒิสภาพิจารณาร่างพระราชบัญญัติให้เสร็จภายใน 60 วัน ถ้าเป็นร่างพระราชบัญญัติ เกี่ยวด้วยการเงินต้องพิจารณาให้แล้วเสร็จภายใน 30 วัน สามารถยับยั้งร่างพระราชบัญญัติได้ 180 วัน แต่ถ้าเป็นร่างพระราชบัญญัติต้องพิจารณาให้เสร็จใน 15 วัน หากพ้นกำหนดถือว่าอนุมัติ ให้ความเห็นชอบ วุฒิสมาชิกมีสิทธิตั้งกระทู้ถาม แต่ไม่มีสิทธิขอเปิดอภิปรายทั่วไป

สำหรับการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรได้ลงมติให้กลับไปใช้วิธีการแบ่งเขต โดยตามร่างของคณะรัฐมนตรีคือเขตละ 3 คน ส่วนผู้มีสิทธิลงคะแนนเสียงนั้นแม้ว่าที่ประชุมจะ เห็นด้วยกับการให้สิทธิแก่ผู้มีอายุ 18 ปี บริบูรณ์ แต่เมื่อลงมติกลับยืนตามร่างของกรรมาธิการ เช่นเดียวกับคุณสมบัติของผู้มีสิทธิสมัครรับเลือกตั้งที่มีมติให้มีอายุ 25 ปีบริบูรณ์ และต้องสังกัดพรรคการเมือง

ส่วนที่ 6 หมวดผู้ตรวจราชการแผ่นดินของรัฐสภาถูกเสนอให้ตัดออก แต่ให้คงส่วนที่ 7 ผู้ตรวจเงินแผ่นดินของรัฐสภา ส่วนที่กำหนดให้นายกรัฐมนตรีต้องมาจากการเลือกตั้งและ คณะรัฐมนตรีต้องเป็นวุฒิสมาชิกหรือสมาชิกสภาผู้แทนไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งที่ประชุมมีมติให้คงตามร่างของ กรรมาธิการ สำหรับหมวดอื่นๆ เช่นการปกครองท้องถิ่น, ตุลาการรัฐธรรมนูญ, การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญและบทเฉพาะกาลมีการแก้ไขเพียงเล็กน้อย

การพิจารณาในวาระที่ 2 นี้ ตามข้อบังคับการประชุมสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ข้อ 116 จะต้องมีการพิจารณาทั้งร่างเป็นการสรุปอีกครั้ง แต่จะแก้ไขเนื้อความสำคัญไม่ได้ นอกจากเนื้อความที่ขัดแย้งกันเท่านั้น ประธานสภานิติบัญญัติฯ ได้กำหนดวันที่ 19 กันยายน พ.ศ. 2517 ให้เป็นวันพิจารณาสรุปในวาระที่ 2 ก่อนจะลงมติในวาระที่ 3 (สมชาติ รอบกิจ, 2523, น.109-132) ในระหว่างนั้น สภานิติบัญญัติได้รับแรงกดดันอย่างหนักจาก ศนท. ให้ทบทวนแก้ไขรัฐธรรมนูญใน 4 ประเด็น แต่สถานการณ์ไม่เป็นที่น่าไว้วางใจจนนายสัญญา ธรรมศักดิ์ต้องลงมาไกล่เกลี่ยให้ ศนท.เลิกชุมนุม และให้ความหวังว่าสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ไม่ผ่านร่างรัฐธรรมนูญในวาระที่ 3 ก็อาจจะนำไปสู่การแก้ไขรัฐธรรมนูญได้ อย่างไรก็ดี สภานิติบัญญัติแห่งชาติได้พิจารณาตามขั้นตอน ของข้อบังคับการประชุมซึ่งหมายความว่าจะไม่มีการแก้ไขร่างรัฐธรรมนูญซึ่งกำลังจะถูกพิจารณาในวาระที่ 3

3.7 การพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ วาระที่ 3
ศูนย์นิสิตนักศึกษา หรือ ศนท. ยังคงเรียกร้องให้แก้ไขรัฐธรรมนูญ 4 ประเด็น ได้แก่ การตัดสิทธิของผู้มีอายุ 18 ปี มิให้ลงคะแนนเลือกตั้ง, การตัดสิทธิของผู้มีอายุ 23 ปี มิให้ลงสมัครรับเลือกตั้ง, การมีสองสภา และการยอมให้ทหารต่างชาติเข้ามาประจำในประเทศไทย โดยไม่ผ่านความเห็นชอบจากรัฐสภา แต่พุ่งเป้าหมายมาที่การเรียกร้องให้สมาชิกสภานิติบัญญัติ ไม่ผ่านร่างรัฐธรรมนูญ

ในวันที่ 5 ตุลาคม 2517 ซึ่งเป็นการพิจารณาวาระที่ 3 เป็นการพิจารณาลงมติว่า จะเห็นด้วยหรือไม่เห็นด้วยกับร่างรัฐธรรมนูญ จึงไม่สามารถแก้ไขเปลี่ยนแปลงร่างรัฐธรรมนูญได้ ที่ประชุมสภานิติบัญญัติได้ลงมติโดยวิธีการขานชื่อสมาชิกเรียกตามตัวอักษร ผลของการลงมติ ที่ประชุมมีมติเห็นด้วย 280 เสียง ไม่เห็นด้วย 6 เสียง

สมาชิกที่ไม่เห็นด้วยได้แก่นายธวัช มกรพงษ์, นายประคอง เทวารุธ, นายไพจิตร เอื้อทวีกุล, นายระวี ภาวิไล, นายสุวิทย์ รวิวงศ์ และนายเสน่ห์ จามริก

โดยนายประคอง เทวารุธ ให้เหตุผลว่าได้พยายามคัดค้านรัฐธรรมนูญฉบับนี้มาตั้งแต่ต้น และขอแปรญัตติหลายมาตรา แต่ไม่ได้ผล เนื้อหาของรัฐธรรมนูญบางส่วนก้าวหน้า บางส่วนล้าหลัง ไม่สัมพันธ์กัน นายเสน่ห์ จามริกให้เหตุผลว่าคัดค้านในเรื่องอายุของผู้มีสิทธิลงคะแนน เลือกตั้งและผูสัครรับเลือกตั้ง และควรจะสภาเดียว ส่วนนายระวี ภาวิไลให้เหตุผลว่ารัฐธรรมนูญ ฉบับนี้ไม่มีบทบัญญัติเรื่องสิทธิการศึกษาและสิทธิของประชาชนไว้ดีพอ นายธวัช มกรพงศ์ให้เหตุผลว่าตนเห็นด้วยกับข้อเรียกร้องให้แก้ไขร่างรัฐธรรมนูญตามที่นิสิตนักศึกษา จึงแสดงความไม่เห็นด้วยและเพื่อเป็นพื้นฐานการแก้ไขรัฐธรรมนูญต่อไป (สมชาติ รอบกิจ, 2523, น.53)

ในวันเดียวกันนั้น พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวทรงมีบันทึกพระราชกระแสเรื่อง ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2517 พระราชทานมายังประธานสภานิติบัญญัติ ผ่านราชเลขาธิการ ทรงมีพระราชดำริเกี่ยวกับร่างรัฐธรรมนูญว่าทรงไม่เห็นด้วยกับมาตรา 107 วรรค 2 ที่ให้ประธานองคมนตรีเป็นผู้ลงนามรับสนองพระราชโองการแต่งตั้งสมาชิกวุฒิสภา เพราะพระมหากษัตริย์ทรงเลือกและแต่งตั้งประธานองคมนตรีตามความในมาตรา 16 จึงเป็นการขัดกับหลักประชาธิปไตยที่ว่าพระมหากษัตริย์อยู่เหนือการเมือง ทั้งจะทำให้องคมนตรี เหมือนองค์กรทางการเมือง ซึ่งขัดกับมาตรา 17 นอกจากนี้ทรงเห็นปัญหาด้านอื่นอีก แต่ย่อมสุดแล้วแต่วิถีทางรัฐธรรมนูญ

ร่างรัฐธรรมนูญที่ผ่านการพิจารณาในวาระที่ 3 ถูกนำทูลเกล้าถวายเพื่อให้ พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธยในวันที่ 7 ตุลาคม พ.ศ. 2517 มีผลให้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2517 ได้รับการประกาศใช้ ทรงมีพระราชปรารภว่า รัฐธรรมนูญฉบับนี้มีบทบัญญัติพอเพียงที่จะให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรโดยเร็วตามความต้องการของประชาชน สภานิติบัญญัติอาจแก้ไขเองในบางมาตรา แต่ถ้าเห็นว่าสภานิติบัญญัติ เป็นผู้ร่างไม่สมควรที่จะเป็นผู้แก้ไข ก็ควรรอให้มีสมาชิกสภาผู้แทนที่ได้รับเลือกตั้งจากประชาชน มาทำการแก้ไขต่อไป (สมชาติ รอบกิจ, 2523, น. 155-158)

สาระสำคัญของรัฐธรรมนูญฉบับนี้ที่เป็นหลักการใหม่ ได้แก่ การประกาศอุดมการการ ปกครองในระบอบประชาธิปไตยอย่างชัดแจ้งในคำปรารภ การถวายสิทธิในการสืบ ราชสมบัติแก่พระธิดา (มาตรา 23), การให้สิทธิเสรีภาพแก่ชาย-หญิงเท่าเทียมกัน (มาตรา 43), การวางแนวทางสร้างความเป็นธรรมในสังคม (มาตรา 79) การกระจายรายได้ การปฏิรูปที่ดิน (มาตรา 81) การจัดสวัสดิการแก่ลูกจ้างเมื่อแก่ชรา (มาตรา 89, การสร้างนักการเมืองระดับท้องถิ่น (มาตรา 103 วรรค 1), การป้องกันการใช้อำนาจโดยมิชอบ ของนักการเมือง (มาตรา 104 และ 181), การส่งเสริมพรรคการเมืองและการสนับสนุนให้มีผู้นำ พรรคฝ่ายค้าน (มาตรา 117 และ 126), การส่งเลริมให้รัฐสภาการตรวจสอบการทำงานของรัฐ การใช้จ่ายของข้าราชการโดย ให้มีผู้ตรวจเงินแผ่นดินของรัฐสภา (มาตรา 168), การเพิ่มมาตรการควบคุมสมาชิก (มาตรา 164), การกำหนดให้นายกรัฐมนตรีมาจากการเลือกตั้ง (มาตรา 117), การห้ามคณะรัฐมนตรีใช้กฎอัยการศึกตามอำเภอใจ โดยต้องขออนุมัติจาก รัฐสภาเสียก่อน , การกำหนดให้มีศาลปกครอง ศาลแรงงาน ศาลภาษาอากรและสังคม (มาตรา 212), การให้อิสระในการปกครองตัวเองและท้องถิ่น (มาตรา 214) และการสร้างเกราะป้องกันรัฐธรรมนูญ (มาตรา 4) และการกำหนดให้การแก้ไขรัฐธรรมนูญ กระทำได้โดยง่าย (มาตรา 228) (กระมล ทองธรรมชาติ, 2524, น.46-49)

4. การแก้ไขรัฐธรรมแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2517
หลังจากที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักร พ.ศ. 2517 มีผลบังคับใช้ แต่ก็ยังคงมีความเคลื่อนไหวเพื่อเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญ
นายนิสสัย เวชชาชีวะ กล่าวว่าจะเตรียมเสนอขอแก้ไขรัฐธรรมนูญใน 3 ประเด็นคือ
1. ควรมีสภาผู้แทนราษฎรเพียงสภาเดียว หากมีสองสภา วุฒิสภาต้องมาจากการเลือกตั้ง
2. มาตรา 115 อนุ 2 คุณสมบัติของผู้มีสิทธิออกเสียงเลือกตั้ง ขอแก้จากอายุ 20 ปีบริบูรณ์ เป็น 18 ปีบริบูรณ์
3. มาตรา 117 อนุ 2 คุณสมบัติของผู้มีสิทธิสมัครรับเลือกตั้ง ขอแก้จากอายุ 25 ปีบริบูรณ์ เป็น 23 ปีบริบูรณ์

ส่วนการส่งทหารออกนอกประเทศและให้ทหารต่างประเทศเข้ามาในประเทศต้องให้ รัฐสภาให้ความเห็นชอบนั้นยังไม่แก้ไขเพราะเห็นว่ามีบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญครอบคลุมอยู่แล้ว

อย่างไรก็ตาม มีปัญหาที่ถกเถียงกันว่า สภานิติบัญญัติมีอำนาจในการแก้ไขเพิ่มเติม รัฐธรรมนูญได้หรือไม่ เพราะตามมาตรา 228 อนุมาตรา 3 แห่งรัฐธรรมนูญบัญญัติว่า ญัตติขอแก้ไขเพิ่มเติมจะต้องมาจากคณะรัฐมนตรี หรือสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรไม่น้อยกว่า 1 ใน 5 ของจำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร และตามบทเฉพาะกาล มาตรา 237 ที่ให้สภานิติบัญญัติ ทำหน้าที่รัฐสภา

สภานิติบัญญัติได้มีการประชุมลับเกี่ยวกับบันทึกพระราชกระแสของพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว ในวันที่ 10 ตุลาคม 2517 แต่ไม่มีมติใดๆ ออกมา

จนกระทั่งวันที่ 10 ธันวาคม 2517 พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวทรงมีพระราชดำรัสกับ บุคคลสำคัญในรัฐบาล เช่น นายสัญญา ธรรมศักดิ์ นายประกอบ หุตะสิงห์ ว่าสมควรให้แก้ไข รัฐธรรมนูญให้สอดคล้องกับความต้องการของประชาชน
รัฐบาลได้เตรียมเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย โดยแต่งตั้งคณะกรรมการร่าง รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มีนายประกอบ หุตะสิงห์ นายกิตติ สีหนนท์ นายสมภพ โหตระกิตย์ และ พล.ต.ต.อรรถสิทธิ์ สิทธิสุนทร เป็นกรรมการ

เมื่อรัฐบาลเสนอร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยแก้ไขเพิ่มเติมเข้าสู่การพิจารณาของสภา สภานิติบัญญัติแห่งชาติได้รวมร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยแก้ไขเพิ่มเติมของ นายอมร จันทรสมบูรณ์เข้าพิจารณาด้วย

นายสัญญา ธรรมศักดิ์ ได้แถลงต่อสภาฯ ว่าตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยกำหนด ให้รัฐสภาประกอบด้วยสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา แต่วุฒิสภามีอำนาจจำกัดเพียงการยับยั้งร่าง กฎหมายในระยะเวลาหนึ่งเท่านั้น กับควบคุมฝ่ายบริหารได้เพียงการตั้งกระทู้ถาม วุฒิสภาจึงไม่อาจ ทำหน้าที่นิติบัญญัติได้เหมาะสมกับสถานการณ์บ้านเมืองได้ จึงสมควรให้มีสภาผู้แทนราษฎรเพียง สภาเดียวเพื่อจะได้ปฏิบัติหน้าที่โดยสะดวกรวดเร็วทันต่อเหตุการณ์

ในการพิจารณาวาระที่ 1 มีความเห็นเป็นสองฝ่าย ฝ่ายที่ไม่เห็นด้วยกับการแก้ไข รัฐธรรมนูญให้เหตุผลว่าจะขาดความศักดิ์สิทธิ์ ผิดหลักการประชาธิปไตยที่ต้องเคารพเสียงข้างมาก อีกทั้งสภานิติบัญญัติยังเป็นผู้ลงมติให้ใช้รัฐธรรมนูญฉบับนี้ ซึ่งกำหนดให้มีสองสภา ตลอดจน กำลังจะพ้นวาระหน้าที่จึงไม่ควรจะแก้ไข ควรรอให้มีสภาที่มาจากกการเลือกตั้งเข้ามาทำหน้าที่ ประกอบกับในบันทึกพระราชกระแส พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวทรงไม่เห็นด้วยกับวิธีการ แต่งตั้งวุฒิสภา แต่ไม่ทรงระบุว่าทรงไม่เห็นด้วยกับการให้มีวุฒิสภา

ส่วนฝ่ายที่เห็นด้วยต้องการให้แก้ไขรัฐธรรมนูญตามความต้องการของประชาชน และวุฒิสภาก็ไม่มีบทบาท ทั้งยังไม่ควรนำวุฒิสภาไปเกี่ยวพันกับสถาบันพระมหากษัตริย์ จึงสมควรยกเลิกวุฒิสภาเสีย
เมื่อมีการลงมติได้มีการขอมติว่าจะใช้คะแนนเสียงเท่าใดในการรับหลักการ ที่ประชุมสภาฯวินิจฉัยให้ยึดตามจำนวนกึ่งหนึ่งของสมาชิกที่มีอยู่ขณะนั้น คือ 292 คน ผลการลงมติขั้นรับหลักการมีสมาชิกเห็นควรรับหลักการจำนวน 121 เสียง ไม่เห็นด้วยในหลักการ 54 เสียง งดออกเสียง 35 เสียง (ขาดประชุม 82 คน) จึงเท่ากับว่าสภานิติบัญญัติไม่รับหลักการ แห่งร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยแก้ไขเพิ่มเติมทั้ง 2 ฉบับ ความพยายามแก้ไข รัฐธรรมนูญครั้งแรกจึงล้มเหลว

ในการเสนอร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยแก้ไขเพิ่มเติมครั้งที่ 2 มีผู้เสนอร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม 2 ฉบับ คือ ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยแก้ไขเพิ่มเติมของนายสิงห์โต จ่างตระกูล กับคณะ 68 คน ขอแก้ไขให้นายกรัฐมนตรีเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการแต่งตั้งวุฒิสมาชิก กับร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยแก้ไขเพิ่มเติมของนายสมพร เทพสิทธา กับคณะ 65 คน ขอแก้ไขให้คณะองคมนตรีจัดทำรายชื่อผู้ทรงคุณวุฒิ 300 คน เป็นบัญชีลับและให้ประธานรัฐสภาเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการแต่งตั้งวุฒิสมาชิก

ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยแก้ไขเพิ่มเติมทั้ง 2 ฉบับเข้าสู่การพิจารณาของสภานิติบัญญัติเมื่อวันที่ 26 ธันวาคม 2517 นายสิงห์โต ชี้แจงว่า ไม่ควรให้ประธานองคมนตรีต้องมีลักษณะเป็นองค์กรทางการเมือง และควรให้นายกรัฐมนตรี เป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการเพราะนายสัญญา ธรรมศักดิ์มีความสุจริต ยุติธรรม เหมาะสมที่จะเป็นผู้รับสนองพระบรมราชโองการแต่งตั้งวุฒิสมาชิก

ส่วนนายสมพรชี้แจงว่าเชื่อว่าองคมนตรีเป็นบุคคลที่ไม่ฝักใฝ่ทางการเมือง จึงเหมาะสมที่ จะเป็นผู้จัดทำบัญชีรายชื่อลับของผู้ที่เหมาะสมจะดำรงตำแหน่งวุฒิสมาชิก และให้สภาผู้แทนราษฎรซึ่งมาจากการเลือกตั้งเป็นผู้เลือกวุฒิสมาชิก เท่ากับเป็นการเลือกตั้งทางอ้อม

เนื่องจากร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยแก้ไขเพิ่มเติมทั้งสองฉบับมีหลักการต่างกัน จึงต้องแยกกันลงมติร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยแก้ไขเพิ่มเติมแต่ละฉบับ แต่มีสมาชิกเกรงว่าหากแยกลงมติรับหลักการจะมีเสียงสนับสนุนไม่ถึงกึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมด จึงขอปรึกษาให้ท่านใดท่านหนึ่งถอนญัตติเพื่อให้มีโอกาสได้รับเสียงสนับสนุนเกินกึ่งหนึ่ง นายสิงห์โตจึงขอถอนญัตติของตน

สภานิติบัญญัติแห่งชาติได้ลงมติรับหลักการแห่งร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยแก้ไขเพิ่มเติมที่เสนอโดยนายสมพร เทพสิทธาด้วยคะแนน 182 ต่อ 8

ในวาระที่ 2 พิจารณาขั้นกรรมาธิการเต็มสภา โดยเลือกตั้งคณะกรรมาธิการเพื่อพิจารณาร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ 5 คน คือ นายสมภพ โหตระกิตย์ นายอมร จันทรสมบูรณ์ นายสมพร เทพสิทธา นายใหญ่ ศวิตชาติ และนายเฉลิมชัย วสีนนท์

ในวันที่ 27 ธันวาคม เป็นการประชุมวาระที่ 2 โดยกรรมาธิการเต็มสภา มีผู้ขอแปรญัตติ 3 คน ได้แก่ นายสุธน ชื่นสมจิตร ขอแปรญัตติให้สมาชิกสภาจังหวัดแต่ละจังหวัดๆ ละ 1 คน เป็นผู้คัดเลือกรายชื่อผู้ทรงคุณวิฒิที่จะเป็นวุฒิสมาชิก, นายเรณู สุวรรณสิทธิ์ ขอแก้ไขให้ประธานองคมนตรี นายกรัฐมนตรี และประธานสภาผู้แทนราษฎรเป็นผู้เสนอรายชื่อ แต่ละบัญชี จำนวน 300 คน แล้วให้ผู้มีรายชื่อดังกล่าวทำการคัดเลือกกันเองโดยการลงคะแนนลับ และนายมานะ พิทยาภรณ์ขอแปรญัตติแก้ไขให้มีข้อความว่า

“วุฒิสภาประกอบด้วยสมาชิกจำนวน หนึ่งร้อยคน ซึ่งพระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้ง จากผู้ทรงคุณวุฒิ ซึ่งมีความรู้ความชำนาญในวิชาการ หรือกิจการต่างๆอันจะยังประโยชน์ให้เกิดแก่การปกครองแผ่นดิน มีคุณสมบัติตามมาตรา 117 (1) และมีอายุไม่ต่ำกว่า 35 ปีบริบูรณ์ ทั้งไม่เป็นบุคคลต้องห้าม ตามมาตรา 116, 118 วรรค 2 ให้นายกรัฐมนตรีเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ แต่งตั้งสมาชิกวุฒิสภา”

โดยตัดคำว่า “ทรงเลือกและแต่งตั้ง” ให้เหลือ “ทรงแต่งตั้ง” และจากการที่นายกรัฐมนตรี คนต่อไปจะเป็นผู้ที่มาจากการเลือกตั้ง จึงเหมาะสมที่จะเป็นผู้ลงนาม รับสนองพระบรมราชโองการ แต่งตั้งสมาชิกวุฒิสภา
ที่ประชุมเห็นด้วยกับคำแปรญัตติของนายมานะ พิทยาภรณ์ จำนวน 110 คน เห็นด้วยกับคำแปรญัตติของนายสุธน ชื่นสมจิตร 12 คน และนายเรณู สุวรรณสิทธิ์ 25 คน
ดังนั้นจึงสมควรให้แก้ไขให้นายกรัฐมนตรีเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการแต่งตั้ง วุฒิสมาชิก
ในการพิจารณาในวาระที่ 3 จะต้องรอเวลา 15 วัน คือวันที่ 16 มกราคม 2518 สภานิติบัญญัติแห่งชาติได้ประชุมเพื่อลงมติร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยแก้ไขเพิ่มเติมในวาระที่ 3 ด้วยวิธีเรียกชื่อ และต้องมีคะแนนเสียงเกินกึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมด ที่ประชุมมีมติเห็นชอบด้วยคะแนนเสียง 199 ต่อ 28 เสียง มีผู้งดออกเสียง 12 เสียง

จากนั้นจึงนำร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยแก้ไขเพิ่มเติมทูลเกล้าฯ เพื่อทรงลงพระปรมาภิไธยและประกาศใช้ในวันที่ 19 มกราคม พ.ศ. 2517 โดยมีนายสัญญา ธรรมศักดิ์ นายกรัฐมนตรีเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ (สมชาติ รอบกิจ, 2523, น.157-173)

5. พัฒนาการของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2517
นับแต่มีระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยจนถึงทศวรรษ 2510 กล่าวได้ว่า พระบารมีของพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวทรงเพิ่มพูนมากขึ้นโดยเฉพาะภายหลังจากเหตุการณ์เมื่อวันที่ 14 ตุลาคม (สมพร ใช้บางยาง, 2519, น.205) ในรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2517 ถวายพระราชอำนาจไว้หลายส่วน แต่โดยที่พระองค์เองก็ไม่ปรารถนาเช่นนั้น ทรงมีพระราชปรารภอันนำไปสู่การแก้ไขรัฐธรรมนูญ อันสะท้อนความเป็นนักประชาธิปไตยของพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวเป็นอย่างยิ่ง (สมชาติ รอบกิจ, 2523, น.155-157)

ส่วนหนึ่งสะท้อนให้เห็นแนวคิดทางการเมืองที่เรียกว่า “ระบอบราชประชาสมาศัย” ซึ่งเกิดขึ้นมานานโดยสภาพการณ์ซึ่งสั่งสมทั้งทางทฤษฎีและปฏิบัติ วิกฤตการณ์ที่มีต่อตัวผู้นำ ในยุคเผด็จการและความรุนแรงของสถานการณ์ 14 ตุลาคม ทำให้พลังทางสังคมขณะนั้นฝากความ หวังไว้ที่สถาบันพระมหากษัตริย์โดยธรรมชาติ และเป็นจังหวะที่สถาบันพระมหากษัตริย์เข้ามา มีบทบาทโดยตรงต่อการเปลี่ยนแปลงอำนาจและทรงให้มี “รัฐบาลพระราชทาน” และได้พระราชทานให้มีสมัชชาแห่งชาติ, ซึ่งเป็นที่มาของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (ชุดที่ 2)

เสน่ห์ จามริก ตั้งข้อสังเกตว่า การที่รัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2517 ถวายพระราชอำนาจ แบบราชประชาสมาศัย ในขณะที่ทรงพระราชทานคำบอกกล่าวและให้คำปรึกษาแก่รัฐบาลเป็นการ ภายในอยู่แล้ว จะเป็นการนำเอาสถาบันพระมหากษัตริย์เข้ามาสู่การรับผิดชอบทางการเมืองหรือไม่ เพราะทรงดำรงราชประชาสมาศัยตามสภาพการณ์ที่เป็นจริงอยู่แล้ว (เสน่ห์ จามริก, 2541, น.23-25)

สถานะและพระราชอำนาจตามแนวคิดราชประชาสมาสัยเริ่มถูกกล่าวถึงเมื่อราว พ.ศ. 2515 เพื่อต้องการผ่าวงกลมทางการเมืองหรือวงจรอุบาทว์ทางการเมืองไทย ซึ่งมีการร่างรัฐธรรมนูญ ใช้รัฐธรรมนูญ เกิดความขัดแย้งระหว่างระบบราชการกับคนนอกระบบราชการจนนำไปสู่ การฉีกรัฐธรรมนูญ เป็นภาพสะท้อนซึ่งความกลัวของสังคมราชการที่รู้สึกตัวว่ากำลังถูก คุกคามจากภายนอกระบบราชการ (เสน่ห์ จามริก, 2530, น.69-147)

แนวคิดราชประชาสมาสัยได้รับการสนองตอบหลังเหตุการณ์ 14 ตุลาคม ซึ่งเป็นจังหวะที่มีการปรับเปลี่ยนสัมพันธภาพทางอำนาจ และมีคำอธิบายชัดเจนมากขึ้นว่า ราชประชาสมาสัย คือ “ระบอบการปกครองที่พระมหากษัตริย์และประชาชนร่วมกันปกครองประเทศ โดยมีรากฐานแห่งความชอบธรรมจากปวงชนผ่านทางสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งได้รับการเลือกตั้ง โดยตรงจากประชาชน” ระบบใหม่นี้จะใช้เฉพาะวุฒิสภา โดยคณะองคมนตรีที่มีความเป็นกลางทาง การเมืองและเป็นผู้ที่ทรงไว้วางพระราชหฤทัยเป็นผู้เลือกสรร (ชัยอนันต์ สมุทวณิช, 2517ก, น. 377-384) ร่างรัฐธรรมนูญที่เสนอโดยสภานิติบัญญัติแสดงให้เห็นแนวโน้มที่ต้องการให้ สถาบันพระมหากษัตริย์เข้ามามีบทบาทในทางการเมืองมากขึ้น โดยเฉพาะการให้องคมนตรีเป็น ผู้จัดทำบัญชีรายชื่อผู้ที่จะได้รับเลือกเป็นสมาชิกวุฒิสภา (มาตรา 105) การถวายพระราชอำนาจใน อันที่จะพระราชทานให้ประชาชนได้แสดงประชามติ (มาตรา 94) และร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม (มาตรา 220) (เสน่ห์ จามริก, 2530, น.180-182)

อย่างไรก็ดี แนวคิดนี้ก็ถูกปรับเปลี่ยนดังจะเห็นได้จากความพยายามแก้ไขรัฐธรรมนูญ และการยึดหลักการที่ว่าสถาบันพระมหากษัตริย์ (อันรวมไปถึงองคมนตรี) ควรจะอยู่เหนือการเมือง

นอกจากนี้ นายปรีดี พนมยงค์ รัฐบุรุษอาวุโส ได้วิจารณ์ระหว่างการร่างรัฐธรรมนูญว่า ในการตราพระราชกฤษฎีกาและพระบรมราชโองการต่างๆ จะต้องเขียนให้ชัดว่าได้กระทำการโดย บุคคลใด คณะใด เพื่อป้องกันการแอบอ้างหรือเข้าใจผิด ดังกรณีการแต่งตั้งวุฒิสมาชิกจะต้องระบุว่า องคมนตรีหรือประธานองคมนตรีเป็นผู้เสนอให้ทรงลงพระปรมาภิไธยแต่งตั้ง นายปรีดียังกล่าว ต่อไปว่ารัฐธรรมนูญฉบับ 2517 มีลักษณะเป็นกึ่งประชาธิปไตย เพราะมีการแต่งตั้งวุฒิสมาชิก เหมือนกับการให้มี ส.ส.ประเภทที่ 2 แต่แย่กว่า และถ้าหากรัฐธรรมนูญฉบับนี้เจริญรอยตาม รัฐธรรมนูญฉบับ 2492 ก็เป็นไปได้ว่าอาจมีการรื้อฟิ้นการให้ฐานันดรศักดิ์ (มาตรา 12 แห่ง รัฐธรรมนูญ 2492) และการยกเอาวุฒิสมาชิกจากสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติกึ่งหนึ่ง มาเป็นวุฒิสมาชิกตามแบบรัฐธรรมนูญ 2492 หรือไม่ (ปรีดี พนมยงค์, 2516, น.1-81)

ดังได้กล่าวมาแล้วว่าปัญหาสำคัญของรัฐธรรมนูญแต่ละฉบับมีหัวใจอยู่ที่การสร้างเสถียรภาพของระบอบรัฐสภา อันพุ่งตรงไปที่ความสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายบริหารกับฝ่ายนิติบัญญัติ ในรัฐธรรมนูญฉบับ 2517 ก็เช่นเดียวกัน รัฐธรรมนูญฉบับนี้กำหนดความสัมพันธ์ระหว่าง ฝ่ายบริหารกับฝ่ายนิติบัญญัติในลักษณะที่สมดุลกัน กล่าวคือให้มีนายกรัฐมนตรีมาจากการเลือกตั้ง เป็นผู้จัดตั้งคณะรัฐมนตรี และรัฐมนตรีอย่างน้อยกึ่งหนึ่งต้องเป็นสมาชิกรัฐสภา ทั้งยังต้องไม่เป็นข้าราชการประจำ และกำหนดคุณสมบัติของส.ส.และรัฐมนตรีเป็นพิเศษตามแบบ รัฐธรรมนูญฉบับ 2492

นอกจากนี้ยังกำหนดให้รัฐบาลแถลงนโยบายและได้รับการรับรองจากสภาผู้แทนราษฎรก่อนเข้บริหารประเทศ และให้สภาผู้แทนราษฎรมีสิทธิลงมติไม่ไว้วางใจ ขณะรัฐบาลสามารถยุบสภาได้จึงเป็นการสร้างอำนาจถ่วงดุลทางฝ่ายนิติบัญญัติกับฝ่ายบริหาร

สำหรับวุฒิสภามีอำนาจที่จำกัดเพียงการตั้งกระทู้ถาม แต่ไม่มีสิทธิที่จะเสนอร่างกฎหมาย หรือลงมติไม่ไว้วางใจรัฐบาล (ชัยอนันต์ สมุทวณิช, 2521, น.11-12)

อย่างไรก็ตามในมุมมองของนักนิติศาสตร์กลับเห็นว่าสาระสำคัญในรัฐธรรมนูญฉบับ 2517 เป็นความพยายามที่จะสร้างเสถียรภาพให้ฝ่ายบริหาร โดยกำหนดกรอบให้มีพรรคการเมืองใหญ่ แต่มีน้อยพรรค กล่าวคือกำหนดให้ ผู้สมัคร ส.ส.ต้องสังกัดพรรค โดยที่พรรคการเมืองจะต้องส่ง ผู้สมัครไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร อีกทั้งยังกำหนดให้สมาชิกภาพของ ส.ส. ผูกพันกับพรรคการเมือง และการเสนอกฎหมายต้องได้รับความเห็นชอบจากพรรคการเมือง เป็นการสร้างสถานะของพรรคเหนือกว่า ส.ส. นักนิติศาสตร์ท่านนั้นยังกล่าวต่อไปว่าที่ผ่านมา ผู้ร่างรัฐธรรมนูญมักจะมุ่งสร้างเสถียรภาพให้ฝ่ายบริหารเป็นสำคัญ ถึงแม้ว่าวิธีการและแนวคิดบาง ส่วนจะไม่สอดคล้องกับหลักการประชาธิปไตย ก็ตาม แต่ผู้ร่างฯ ก็ยอมรับให้มีหลักการดังกล่าวใน รัฐธรรมนูญ (ดู สมยศ เชื้อไทย ใน รัฐศาสตร์สาร 17:1, น.105-115)

จากสภาพการเมืองแบบเปิดหลัง 14 ตุลาคม 2516 ประชาชนมีความตื่นตัวทางการเมือง สูงจนกล่าวได้ว่ามีการประท้วงรายวัน ความวุ่นวาย สับสน อันเกิดจากการปะทะกันของกลุ่มพลัง ทางสังคมเป็นช่องทางให้คณะปฏิรูปการปกครองแผ่นดินอ้างว่ารัฐบาลไม่สามารถรักษาสถานการณ์บ้านเมืองด้วยวิถีทางรัฐธรรมนูญได้ (กระมล ทองธรรมชาติ, 2524, น.52) จึงต้องก่อการรัฐประหาร ในวันที่ 6 ตุลาคม พ.ศ. 2519

รัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2517 สิ้นสุดลงเนื่องจากการรัฐประหาร 6 ตุลาคม พ.ศ. 2519 รวมระยะเวลาประกาศใช้สองปี