เศรษฐศาสตร์การเมืองของการเก็บภาษี

โดย ผาสุก พงษ์ไพจิตร

ทำไมบางประเทศสามารถที่จะเก็บภาษีทางตรง คือภาษีรายได้และภาษีทรัพย์สิน ได้มากกว่าบางประเทศ แม้ว่าระดับขั้นการพัฒนา และโครงสร้างทางเศรษฐกิจอาจไม่ต่างกันมากนัก?

การตอบคำถามนี้โดยศึกษาจากประสบการณ์จริงของประเทศเหล่านั้น อาจจะให้บทเรียนว่าจะเลียนแบบระบบแรงจูงใจหรือวิธีการทำให้เก็บภาษีทางตรงได้มากขึ้นได้อย่างไร เพื่อที่รัฐบาลจะสามารถมีรายได้เอาไปใช้จ่ายในการสร้างสินค้าสาธารณะที่จำเป็น ในการสร้างระบบสวัสดิการถ้วนหน้าเพื่อสนองความต้องการของพลเมือง และเพื่อสร้างความชอบธรรมให้กับรัฐบาลเอง

มี 2 กรณีสำคัญที่จะนำมาเล่าให้ฟังโดยสังเขป คือกรณีของแอฟริกาใต้ บราซิล และเกาหลีใต้

กรณีของแอฟริกาใต้ (South Africa) นั้น มีสถิติการจัดเก็บภาษีที่น่าทึ่งคือ ในบรรดาประเทศที่มีสถานะเป็นประเทศรายได้ระดับกลาง (middle income countries) ซึ่งไทยก็อยู่ในกลุ่มนี้นั้น แอฟริกาใต้สามารถจัดเก็บภาษีได้สูงถึงคิดเป็นร้อยละ 25 ของ GDP ขณะที่ค่าเฉลี่ยสำหรับประเทศรายได้ปานกลางทั้งหมดเท่ากับร้อยละ 15 ของ GDP

ที่น่าทึ่งมากๆ ก็คือ สำหรับภาษีทางตรง คือภาษีรายได้และภาษีทรัพย์สิน แอฟริกาใต้เก็บได้ถึงร้อยละ 15 ของ GDP เทียบกับค่าเฉลี่ยร้อยละ 4 ของ GDP ในกรณีของ ละตินอเมริกา และค่าเฉลี่ยร้อยละ 7 ของประเทศแถบเอเชียตะวันออก (ช่วง พ.ศ.2540 ถึง พ.ศ.2545)

ปัจจัยสำคัญที่อธิบายสมรรถนะในการเก็บภาษีทางตรงที่สูงของแอฟริกาใต้มีหลายประการ

(1) รัฐบาลได้รับความร่วมมือเป็นอันดีจากชนชั้นกลาง ธุรกิจเอกชน และสหภาพแรงงานในระบบ ไม่ว่าจะเป็นชาวผิวขาวหรือดำ ในการปฏิรูปต่างๆ ที่รัฐบาลเป็นผู้ริเริ่ม คือชนชั้นกลางของแอฟริกาใต้ตระหนักถึงความจำเป็นที่จะต้องเสียภาษีเพื่อให้รัฐมีรายได้ในการปฏิรูป

(2) มีการนำระบบคอมพิวเตอร์มาปรับใช้ ส่งผลให้สำนักงานเก็บภาษีคำนวณภาษี ประเมินภาษี บันทึกการจ่ายภาษี การลงทะเบียน การติดตามการจ่ายภาษีของผู้เสียภาษีรายใหญ่ๆ และควบคุมการจ่ายภาษีโดยทั่วไปได้รัดกุมขึ้น

(3) การใช้ระบบหักภาษี ณ ที่จ่ายช่วยเพิ่มประสิทธิภาพการจัดเก็บ

(4) ความร่วมมืออันดีจากเจ้าของธุรกิจช่วยลดต้นทุนในการจัดเก็บภาษีลงมากๆ ทีเดียว

(5) ได้มีการควบรวมกรมเก็บภาษีสำคัญ 3 กรม เข้าอยู่ในสำนักงานเดียวกันในปี 2540 คือรวมกรมสรรพากร สรรพสามิต และกรมศุลกากร เข้าด้วยกัน เรียกชื่อใหม่ว่า สำนักงานบริการภาษี สำนักงานนี้แลกเปลี่ยนข้อมูลและร่วมมือกับกระทรวงการคลัง และธนาคารกลาง เพื่อช่วยการวางแผนด้านงบประมาณ และการติดตามผู้หลีกเลี่ยงภาษี ให้เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น

ความร่วมมือที่รัฐบาลได้รับจากชนชั้นกลาง สหภาพแรงงานและนักธุรกิจสำคัญมาก ซึ่งต่างจากในกรณีของบราซิล ที่บราซิล รัฐบาลเก็บภาษีได้เป็นสัดส่วนของ GDP สูงเหมือนกัน คือสูงถึงร้อยละ 30 ของ GDP ในช่วงปี 2541-2547 แต่โครงสร้างภาษีกลับเป็นแบบถดถอย คือมุ่งไปที่ภาษีทางอ้อม สำหรับภาษีทางตรงเก็บได้น้อยมาก ไม่เป็นผลดีกับการกระจายรายได้ซึ่งแย่มากๆ อยู่แล้วในกรณีของบราซิล

อย่างไรก็ตาม ความแตกต่างที่สำคัญอีกประการระหว่างแอฟริกาใต้กับบราซิลคือ รัฐบาลแอฟริกาใต้ให้ประโยชน์กับชนชั้นกลางอย่างเป็นที่น่าพอใจ ขณะที่ในกรณีของบราซิลชนชั้นกลางไม่เชื่อว่ารัฐบาลจะใช้จ่ายเงินภาษีที่ให้ประโยชน์กับพวกเขา จึงต่อต้านการเก็บภาษีทางตรง ขณะเดียวกันพรรคการเมืองและขบวนการแรงงานไม่เป็นเอกภาพ ทำให้กลุ่มคนมีรายได้น้อยไม่อาจส่งแรงผลักดันให้เกิดระบบภาษีที่ก้าวหน้าได้

อีกกรณีที่น่าทึ่งคือ กรณีของเกาหลีใต้ หลังวิกฤตเศรษฐกิจ พ.ศ.2540 ซึ่งสร้างความทุกข์ยากให้กับผู้คนที่ตกงานเป็นจำนวนมาก และเมื่อเศรษฐกิจฟื้นตัวก็เกิดปัญหาเศรษฐกิจฟองสบู่ เนื่องจากรัฐบาลส่งเสริมธุรกิจอสังหาริมทรัพย์มากเกินไป ส่งผลให้ราคาอสังหาริมทรัพย์พุ่งกระฉูด ผู้คนตกใจกันกับปรากฏการณ์ จึงเกิดขบวนการภาคประชาชนอย่างมากมาย รวมตัวกันเป็นสมาคมรูปแบบต่างๆ เพื่อผลักดันให้นักการเมือง เสนอนโยบายการปฏิรูปใหม่ๆ ที่จะแก้ปัญหาเศรษฐกิจโดยรวม ปัญหาการไร้สวัสดิการ และปัญหาราคาที่ดินแพง พรรคการเมืองจึงต้องแข่งขันกัน เสนอนโยบายปฏิรูปต่างๆ กันอย่างแข็งขัน และในชั่วเวลาไม่กี่ปีหลัง พ.ศ.2540 เกาหลีใต้ก็ได้มีการปฏิรูปต่างๆ เกิดขึ้นด้านภาษี และการจัดระบบสวัสดิการที่ดีขึ้น เช่น มีการปฏิรูประบบภาษีทรัพย์สิน ทำให้รายได้จากภาษีทรัพย์สินเพิ่มสูงขึ้นเป็นถึงร้อยละ 3.5 ของ GDP ซึ่งสูงกว่าค่าเฉลี่ยของ OECD ทั้งหมดที่ร้อยละ 1.9 ของ GDP

รายได้จากภาษีทรัพย์สินที่ร้อยละ 3.5 ของ GDP นี้ เมื่อเทียบกับการใช้จ่ายด้านสวัสดิการสังคมทั้งหมด (บำนาญ สาธารณสุข และการการันตีรายได้ให้กับครัวเรือนรายได้น้อย) ที่ร้อยละ 6 ของ GDP ก็เท่ากับว่ารายได้จากภาษีทรัพย์สิน สามารถช่วยรายจ่ายด้านสวัสดิการได้ถึงร้อยละ 60 ของทั้งหมด ซึ่งนับว่าน่าทึ่งมากทีเดียว

ในกรณีของเกาหลีใต้ ที่สามารถเก็บภาษีทรัพย์สินได้มากขนาดนี้ ก็เพราะเคยมีการปฏิรูปที่ดินย้อนหลังไป เมื่อปี พ.ศ.2499 นั่นเอง ซึ่งการปฏิรูปที่ดินนอกจากจะทำให้ชาวนาเช่า ได้กลายเป็นเจ้าของที่ดินได้ ยังมีการกำหนดเพดานที่ดินเกษตรที่จะถือครองได้ที่ประมาณ 20 ไร่ต่อครัวเรือน

ทำให้เกิดความเสมอภาคในด้านการถือครองที่ดิน และทำให้เกาหลีใต้ไม่มีเจ้าของที่ดินขนาดใหญ่จำนวนมากที่จะต่อต้านภาษีที่ดินในเวลาต่อมา