การชุมนุมสาธารณะ (Public Assembly)

ฝ่ายพัฒนากฎหมาย

สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา

ความนำ
     ปรากฏการณ์สำคัญประการหนึ่งที่เกิดขึ้นในประเทศไทยตั้งแต่ปลายปี 2548 เป็นต้นมา ได้แก่ การจัดการชุมนุมสาธารณะเพื่อแสดงความคิดเห็นทางการเมืองที่จัดขึ้นกันหลายต่อหลายเวที จนทำให้การชุมนุมสาธารณะหรือที่รู้จักกันในภาษาอังกฤษว่า Public Assembly หรือ Public Demonstrations นั้นกลายเป็นส่วนหนึ่งในชีวิตประจำวันของคนไทยไปแล้ว ซึ่งนักวิชาการทั้งไทยและเทศหลายต่อหลายท่านให้ทรรศนะว่าเป็นนิมิตหมายอันดีเพราะแสดงให้เห็นถึงพัฒนาการของระบอบประชาธิปไตยของไทย ขณะเดียวกันก็ต้องชมเจ้าหน้าที่ตำรวจด้วยว่าสามารถจัดการกับสถานการณ์ที่เกิดขึ้นได้อย่างยอดเยี่ยมแม้จะมีเสียงบ่นอยู่บ้างว่า "ตำรวจก็ไม่ไหวแล้วครับ"

     อย่างไรก็ดี สภาพการชุมนุมสาธารณะในต้นปี 2549 มีลักษณะที่แตกต่างไปจากปลายปี 2548 มากพอสมควร โดยเปลี่ยนแปลงจากการชุมนุมในสวนสาธารณะ เป็นการเดินขบวน (Processions) ไปตามถนนหนทางและสถานที่ต่าง ๆ มากมายหลายแห่งทั้งในวันหยุดราชการและในวันธรรมดา ซึ่งก่อให้เกิดผลกระทบต่าง ๆ หลายประการ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การจราจรที่ติดขัดอย่างแสนสาหัสและปริมาณขยะในบริเวณสถานที่ชุมนุม นอกจากนี้ การชุมนุม ณ สถานที่หลายแห่งมีการปิดล้อมอาคารสาธารณะ มีการกั้นไม่ให้คนในออกไม่ให้คนนอกเข้า บางแห่งผู้ชุมนุมถึงกับเข้าตรวจค้นรถยนต์ส่วนบุคคลของผู้สัญจรเข้า-ออกอาคารสาธารณะที่ถูกปิดล้อมทีเดียว ซึ่งสองประการหลังนี้ถือเป็นการละเมิดสิทธิเสรีภาพของบุคคลในการเดินทางและสิทธิในความเป็นอยู่ส่วนตัวอย่างชัดเจน จนหลายท่านที่ไม่มีอารมณ์ร่วมกับการชุมนุมถึงกับตั้งคำถามว่าการชุมนุมสาธารณะนี้ควรมีขอบเขตกันบ้างหรือไม่ มากน้อยแค่ไหน เพียงไร หรือจะปล่อยให้ทำอะไรกันก็ได้อย่างไม่มีขอบเขตตามสไตล์ "ทำอะไรตามใจคือไทยแท้"

     เพื่อมิให้คำถามดี ๆ เช่นนี้กลายเป็นคำถามที่ไม่มีคำตอบเหมือนกับคำถามอื่น ๆ ที่มีการพูดถึงในการชุมนุมแต่ละแห่ง ข่าวสารพัฒนากฎหมายฉบับนี้จึงจะพาท่านไปดูว่าการชุมนุมสาธารณะที่นิยมกันอยู่ในทุกประเทศขณะนี้มีที่มาที่ไปอย่างไร และการชุมนุมสาธารณะในต่างประเทศว่าเขามีขอบเขตกว้างแคบแค่ไหนเพียงไร

ที่มา
     หากถามว่าการชุมนุมสาธารณะมีจุดเริ่มต้นมาจากที่ไหน เชื่อว่าน้อยคนนักที่จะให้คำตอบได้ดีไปกว่าคำตอบที่ว่าสิ่งนี้เป็น "เสรีภาพ" ตามมาตรา 44 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 แต่หากย้อนอดีตกลับไปศึกษา "ที่มา" ของการชุมนุมสาธารณะ ณ ประเทศอังกฤษซึ่งต้นแบบของระบอบประชาธิปไตยแล้ว ท่านจะพบว่าสิ่งนี้ไม่ได้ลอยมาจากฟากฟ้า แต่เป็นผลของ "การเรียกร้องสิทธิ" ในสมัยกฎมหาบัตร (Magna Carta) ในปี 1219 (พ.ศ. 1762) โดยตามกฎมหาบัตรนั้น หากพระเจ้าแผ่นดินจะเรียกเก็บภาษีเพื่อไปใช้จ่ายในกิจการของประเทศ พระองค์ต้องเรียกประชุมสภา (House of Commons) เพื่อขอความยินยอมก่อน เพราะเวลานั้นสมาชิกสภาล้วนแล้วแต่เป็นผู้เสียภาษีรายใหญ่ทั้งสิ้น ซึ่งเวลานั้นเองสภาได้แปรวิกฤตที่ตัวเองต้องจ่ายเงินภาษีให้เป็นโอกาส โดยการเรียกร้องให้พระเจ้าแผ่นดินแก้ไขทุกข์ต่าง ๆ (redress for grievance) ให้แก่พวกตนเป็นการแลกเปลี่ยนด้วย จนต่อมาในปี 1414 (พ.ศ. 1957) สภาได้ถือเป็นหลักว่าตนเป็นทั้งผู้อนุมัติและผู้เรียกร้อง (as well assenters as petitioners) เมื่อต่อมาสภาได้ประกอบด้วยผู้แทนของประชาชนที่มาจากการเลือกตั้ง สิทธิเรียกร้องให้พระเจ้าแผ่นดินแก้ไขทุกข์นี้จึงได้คลี่คลายเป็นสิทธิขั้นพื้นฐานของประชาชนที่อยู่นอกสภาด้วย โดยนอกจากผู้แทนของปวงชนจะมีสิทธิเรียกร้องต่อรัฐบาลในสภาแล้ว ประชาชนเองก็มีสิทธิที่จะเรียกร้องต่อรัฐบาล (petition to government) โดยตรงเช่นกัน ซึ่งอาจทำโดยการที่บุคคลหรือคณะบุคคลยื่นข้อร้องเรียนต่อรัฐบาล หรือโดยการมาชุมนุมสาธารณะโดยสงบ (peaceful assembly) เพื่อเรียกร้องหรือแสดงความคิดเห็นในเรื่องต่าง ๆ ต่อรัฐบาล

มีข้อสังเกตว่าสิทธิของประชาชนที่จะเรียกร้องต่อรัฐบาลโดยตรงนี้ยังได้นำมาซึ่งสิทธิและเสรีภาพประการอื่นที่เกี่ยวข้องอีกหลายประการ เช่น การแสดงความคิดเห็นอย่างเสรี (free speech) หรือการพิมพ์โฆษณาอย่างเสรี (free press) เป็นต้น

ในสหรัฐอเมริกานั้น สิทธิในการชุมนุมสาธารณะได้รับการรับรองในรัฐธรรมนูญตั้งแต่ First Amendment และในคดี United States v Cruikshank [92 U.S. 542 (1876)] ศาลมีคำพิพากษาเป็นบรรทัดฐานไว้ว่า การชุมนุมสาธารณะโดยสงบเพื่อเรียกร้องให้สภาคองเกรสหรือรัฐบาลดำเนินการใด ๆ เพื่อแก้ไขเยียวยาทุกข์ให้แก่ตนนั้น เป็นสิทธิของประชาชนที่สหรัฐอเมริกาต้องให้การคุ้มครองและรับประกัน

ขอบเขตการชุมนุมสาธารณะ
แม้การชุมนุมสาธารณะเพื่อเรียกร้องหรือแสดงความคิดเห็นในเรื่องต่าง ๆ ต่อรัฐบาลนั้นเป็นสิทธิขั้นพื้นฐานของประชาชน แต่เนื่องจากธรรมชาติ (nature) ของการชุมนุมสาธารณะเกี่ยวพันกับคนจำนวนมาก เกี่ยวพันกับความสงบและความเป็นระเบียบเรียบร้อยในสังคม และที่สำคัญการชุมนุมสาธารณะอาจมีผลกระทบต่อการใช้สิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐานของผู้ที่ไม่ได้เข้าร่วมการชุมนุมสาธารณะด้วย จึงเป็นที่ยอมรับกันเป็นสากลว่าสิทธิในการชุมนุมสาธารณะนั้นนั้นมิใช่สิทธิเด็ดขาด (absolute right) หากแต่เป็นสิทธิสัมพัทธ์ (relatives right) ที่สามารถถูกจำกัดได้โดยบทบัญญัติแห่งกฎหมาย ในสหรัฐอเมริกา ศาลในคดี United States v Cruikshank ดังกล่าวข้างต้นยืนยันว่า การจำกัดสิทธิในการชุมนุมสาธารณะเป็นสิ่งที่สามารถทำได้ แต่ต้องทำโดยบทบัญญัติของกฎหมายเท่านั้น

สำหรับขอบเขตการชุมนุมสาธารณะนั้น ประเทศคอมมอนลอว์ซึ่งเป็นที่มาของสิทธิในการชุมนุมสาธารณะนั้นถือเป็นหลักว่า การชุมนุมสาธารณะที่มีเจตนาเพื่อก่อให้เกิดความไม่สงบเรียบร้อย (breach of the peace) เป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย และมีข้อพิจารณาว่าการชุมนุมสาธารณะในสถานที่ส่วนบุคคล (private place) ไม่ผิดกฎหมายเว้นแต่จะมีผลเป็นการรบกวนความเป็นอยู่โดยปกติสุขของผู้อื่น ส่วนการชุมนุมสาธารณะในที่สาธารณะ (public place) นั้น หากเป็นถนนสาธารณะที่ประชาชนทั่วไปมีสิทธิเดินทางไป-มาได้ อาจเป็นการละเมิดเนื่องจากการบุกรุกสถานที่ (tort of trespass) ของผู้มีอำนาจหน้าที่ดูแลรักษาถนนสาธารณะนั้น และอาจเป็นการรบกวนความเป็นอยู่โดยปกติสุขของผู้อื่นด้วย แต่ต้องพิจารณาข้อเท็จจริงเป็นกรณี ๆ ไป

กฎหมายเกี่ยวกับการชุมนุมสาธารณะ
หลายประเทศได้ตรากฎหมายเกี่ยวกับการชุมนุมสาธารณะขึ้นโดยมีวัตถุประสงค์เพื่อ
(1) รับรองสิทธิในการชุมนุมโดยสงบ (peaceful assembly) และ
(2) กำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการในการชุมนุมสาธารณะเพื่อให้การชุมนุมสาธารณะนั้นก่อให้เกิดผลกระทบน้อยที่สุดต่อประชาชนที่มิได้เข้าร่วมกับการชุมนุมหรือมิได้เห็นด้วยกับการชุมนุม

สำหรับพัฒนาการของกฎหมายเกี่ยวกับการชุมนุมสาธารณะนั้นมี 3 ขั้นตอน โดยเดิมนั้นเป็นการสร้างบทบัญญัติว่าด้วยการชุมนุมไว้ในกฎหมายเฉพาะที่อาจเกี่ยวข้องกับการชุมนุม โดยเฉพาะอย่างยิ่งกฎหมายทางหลวง เพราะมักปรากฏว่ามีการใช้ถนนหนทางเป็นที่ชุมนุม (meetings) และเดินขบวน (processions) อยู่เสมอ โดยกฎหมายดังกล่าวมีหลักการว่าประชาชนมีสิทธิที่จะใช้ถนนนั้นในการเดินทางไป-กลับอย่างเสรี (right of passing and re-passing) แต่ไม่มีสิทธิขวางการใช้ถนนนั้น (not of standing still) เช่น Highway Act, 1835 ของอังกฤษ เป็นต้น

ต่อมาเห็นกันว่าการชุมนุมสาธารณะเกี่ยวพันกับความสงบและความเป็นระเบียบเรียบร้อยในสังคมตลอดจนความมั่นคงของรัฐ จึงมีการผนวกบทบัญญัติเกี่ยวกับการชุมนุมสาธารณะไว้ในกฎหมายเกี่ยวกับการรักษาความสงบเรียบร้อย เช่น Public Order Act, 1936 ของอังกฤษ (ซึ่งถูกยกเลิกเมื่อ 50 ปีให้หลังโดย Public Order Act, 1986 อันเป็นกฎหมายที่ใช้บังคับอยู่ในปัจจุบัน) หรือ décrét loi 23-10-1935 ของฝรั่งเศส เป็นต้น

อย่างไรก็ดี ปัจจุบันหลายประเทศเห็นว่าการชุมนุมสาธารณะเป็นเพียงการใช้สิทธิในระบอบประชาธิปไตย จึงมีการแยกบทบัญญัติว่าด้วยการชุมนุมสาธารณะออกจากกฎหมายความมั่นคงเพื่อบัญญัติเป็นกฎหมายว่าด้วยการชุมนุมสาธารณะขึ้นเป็นการเฉพาะ เช่น Public Assembly Act, 1985 ของฟิลิปปินส์ Peaceful Assembly Act, 1992 ของรัฐ Queensland ของออสเตรเลีย Public Assembly Act, 1997 ของเอสโทเนีย เป็นต้น

กรอบในการชุมนุมสาธารณะ
จากการศึกษากฎหมายเกี่ยวกับการชุมนุมสาธารณะของประเทศต่าง ๆ ดังกล่าวข้างต้น พบว่ากรอบในการชุมนุมสาธารณะมีดังนี้

-ประชาชนมีสิทธิจัดให้มีและเข้าร่วมการชุมนุมสาธารณะ
- ต้องเป็นการชุมนุมโดยสงบและปราศจากอาวุธ
- ต้องไม่มีวัตถุประสงค์ที่ฝ่าฝืนกฎหมาย
- ผู้จัดให้มีการชุมนุมต้องแจ้งให้เจ้าหน้าที่ (ตำรวจหรือท้องถิ่น) ทราบล่วงหน้าก่อน 3-7 วัน เพื่อประโยชน์ในการวางแผนและดำเนินการอำนวยความสะดวกให้แก่ทั้งผู้ชุมนุมและประชาชนทั่วไป
-เจ้าหน้าที่มีอำนาจห้ามหรือจำกัดการชุมนุมที่เป็นการบุกรุกทรัพย์สินของผู้อื่นหรือที่ดินหรือสิ่งปลูกสร้างที่มีความสำคัญต่อประวัติศาสตร์ โบราณคดี วิทยาศาสตร์และสถาปัตยกรรม

สรุป
การชุมนุมสาธารณะเป็นการแสดงออกตามวิถีทางในระบอบประชาธิปไตย แต่การชุมนุมสาธารณะไม่ว่าจะเป็นที่ใดในโลกต้องเป็นการชุมนุมโดยสงบเท่านั้นจึงจะได้รับการคุ้มครอง โดยในระหว่างการชุมนุมนั้นผู้ชุมนุมต้องพึงระวังว่าต้องไม่กระทำการตามอารมณ์เพราะอาจล่วงละเมิดสิทธิเสรีภาพของบุคคลอื่น หรืออาจก่อให้เกิดอันตราย ความเดือดร้อนเสียหาย หรือความรำคาญแก่บุคคลอื่นได้ ไม่ว่าจะเป็นการปิดกั้นการจราจรอย่างสิ้นเชิงจนผู้ที่ไม่ได้เข้าร่วมในการชุมนุมไม่สามารถใช้ทางสัญจรไปมาได้ การทำลายทรัพย์สินของผู้อื่น หรือการตรวจค้นร่างกายและทรัพย์สินของผู้อื่นที่ผ่านเข้าไปในบริเวณที่ชุมนุม เพราะการกระทำเหล่านี้ล้วนแล้วแต่ไม่ชอบด้วยกฎหมายและละเมิดสิทธิเสรีภาพของบุคคลอื่นทั้งสิ้น ท้ายนี้เพื่อไม่ให้ตกยุคแห่งการตั้งคำถาม เราขอร่วมตั้งคำถาม(ลอย ๆ)ด้วยคนว่าประเทศไทยควรมีกฎหมายว่าด้วยการชุมนุมสาธารณะกันหรือยัง ทั้งนี้ เพื่อเป็นกรอบมิให้เกิดสถานการณ์อันไม่พึงประสงค์อันเนื่องจากการชุมนุมสาธารณะขึ้นอีกในอนาคต