สถาบันพระมหากษัตริย์ กับ รัฐธรรมนูญ (๒)

เสวนา ๑๐๐ ปีชาตกาล 'หยุด แสงอุทัย' : สถาบันพระมหากษัตริย์กับรัฐธรรมนูญ (๒)

จันทจิรา เอี่ยมมยุรา

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ (ผู้ดำเนินรายการ)

ผู้ดำเนินรายการ : กล่าวนำ
     วันที่ 27 มิถูนายน นอกจากเป็นวันสถาปนามหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์แล้ว ยังเป็นวาระครบ 100 ปี ชาตกาลของศาสตราจารย์ ดร.หยุด แสงอุทัย ซึ่งเป็นบรมครูของวงการนิติศาสตร์ไทย. 'หยุดฯ' เคยถูกกล่าวหาว่าได้กระทำการหมิ่นพระบรมเดชานุภาพพระมหากษัตริย์ โดยเวลานั้นเป็นกฎหมายลักษณะอาญา จำคุกไม่เกิน 7 ปีและปรับไม่เกิน 5000 บาท สาเหตุเพราะเขียนบทความเผยแพร่ในวิทยุกรมประชาสัมพันธ์ บทความชื่อ อำนาจและความรับผิดชอบในระบอบประชาธิปไตย เผยแพร่เมื่อวันที่ 7กุมภาพันธ์ 2499 ข้อความตอนหนึ่งในบทความว่า

"ในเวลานี้ในประเทศไทยยังมีรัฐมนตรีและข้าราชการชั้นผู้ใหญ่บางคน เอาพระมหากรุณาธิคุณที่พระมหากษัตริย์ทรงใช้สิทธิสามประการ คือสิทธิที่จะได้รับการปรึกษาหารือ สิทธิที่จะทรงสนับสนุน และสิทธิที่จะทรงตักเตือนไปใช้ในทางที่ผิด กล่าวคือ มักจะนำพระราชดำรัสในการที่พระมหากษัตริย์ทรงใช้สิทธิสามประการดังกล่าวนั้น ไปเผยแพร่แก่สื่อมวลชนบ้าง แก่บุคคลอื่นบ้าง การที่ทำเช่นนั้นอาจเป็นโดยเจตนาดี เพราะเห็นว่าจะเป็นที่เชิดชูพระเกียรติบ้าง หรือเห็นว่าแสดงว่าได้รับความไว้วางพระราชหฤทัยบ้าง หรือเป็นเกียรติที่ได้เข้าเฝ้าและสนองพระราชประสงค์บ้าง ซึ่งไม่ถูกต้องทั้งนั้น คำแนะนำหรือตักเตือนของพระมหากษัตริย์ย่อมต้องเป็นความลับ เพราะมิฉะนั้นผู้ที่ไม่เห็นชอบด้วยจะนำไปวิพากษ์วิจารณ์ และทำให้องค์พระมหากษัตริย์ไม่เป็นที่เคารพสักการะ ถ้าคณะรัฐมนตรีจะรับคำแนะนำตักเตือนไปปฏิบัติ ต้องปฏิบัติด้วยความรับผิดชอบของตนเอง จะอ้างพระมหากษัตริย์มิได้ เพราะเป็นการนำพระมหากษัตริย์ไปทรงพัวพันกับการเมือง"

"ในขณะนี้ปรากฏว่ามีการวิพากษ์วิจารณ์การกระทำของพระมหากษัตริย์ ในที่ชุมนุมสาธารณะ หรือในทางหนังสือพิมพ์อยู่บ้าง ซึ่งไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ เพราะตามรัฐธรรมนูญนั้น องค์พระมหากษัตริย์เป็นที่เคารพสักการะ ผู้ใดจะละเมิดมิได้ ฉะนั้น ในทางรัฐธรรมนูญพระมหากษัตริย์จึงทรงกระทำผิดมิได้ (the king can do no wrong) แต่ทรงกระทำตามคำแนะนำของรัฐมนตรีหรือประธานสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งจะเป็นผู้รับผิดชอบแทนพระองค์ องค์พระมหากษัตริย์ไม่พึงตรัสสิ่งใดอันเป็นปัญหา หรือเรื่องราวที่เกี่ยวกับเศรษฐกิจ การเมือง หรือทางสังคมของประเทศ โดยไม่มีรัฐมนตรีในคณะรัฐบาลเป็นผู้รับสนองพระบรมราชโองการ"

ภายหลังจากการเผยแพร่บทความนี้ต่อสาธารณชน ปรากฏว่า มีเสียงวิพากษ์ตำหนิ 'หยุด' อย่างรุนแรง ทั้งจากคอลัมนิสต์ในสื่อมวลชนและนักการเมืองพรรคฝ่ายค้านที่อยู่ตรงข้ามกับรัฐบาลจอมพล ป. พิบูลสงคราม โดยกล่าวหาว่าเขาได้กระทำล่วงละเมิดดูหมิ่นต่อองค์พระมหากษัตริย์ เพราะข้อเขียนนั้นทำให้เกิดความเข้าใจว่า พระมหากษัตริย์คือหุ่นเชิดที่รัฐบาลจะเชิดได้เท่านั้น โดยมีการเรียกร้องให้อธิบดีกรมตำรวจ คือ พลเอกเผ่า ศรียานนท์ ดำเนินคดีอาญากับหยุด แสงอุทัย โดยไม่ต้องรอให้มีผู้ร้องทุกข์กล่าวโทษใดๆ

ลักษณะอาการดังกล่าว จนถึงวันนี้ก็ยังมีอยู่ เหตุการณ์ที่เกิดขึ้นนี้ 'หยุด' กล่าวผ่านหนังสือพิมพ์ประชาธิปไตย ฉบับวันที่ 16 กุมภาพันธ์ 2499 ว่า "ถึงแม้ขณะนี้ ผมก็ยังยืนยันว่า ผมไม่ผิด ผมพูดตามหลักวิชาการ และเคยพูดแบบนี้ทางวิทยุกระจายเสียงมาแล้ว 7 ครั้ง เช่น ในวันเฉลิมพระชนมาพรรษา วันฉัตรมงคล มีข้อความคล้ายคลึงกัน แต่ก็ไม่เห็นว่ามีเรื่องอะไร แต่คราวนี้กลับเป็นเรื่องราวใหญ่โตไปได้ ก็ประหลาดเหมือนกัน

"ผมมันซวยจริงๆ ความจริงบทความเรื่องนี้ของผม ตามรายการกระจายเสียงแล้วจะต้องพูดในวันที่ 21 เดือนนี้ แต่บังเอิญคุณโอภาส ชัยนาม เจ้าหน้าที่ทางสาขาเนติธรรมเหมือนกัน เขาจะพูดทางรัฐธรรมนูญแบบประชาธิปไตย แต่เขาเขียนไม่ทัน เขาก็เลยเอารายการของผมเข้ามาแทน ถ้าหากผมไปพูดในรายการเดิม คือวันที่ 21 เข้าใจว่าคงจะไม่มีเรื่อง แต่บังเอิญถึงคราวซวยของผม เลยได้จังหวะกันพอดี ส่วนที่ว่าผมกำลังรวบรวมหลักฐานที่จะฟ้อง ตราบใดที่ผมยังเป็นข้าราชการอยู่ ตราบนั้นผมจะไม่ฟ้องใครในฐานะหมิ่นประมาทเลยเป็นอันขาด เพราะผมถือว่าใครทำดีทำชั่ว คนเขารู้เอง สำหรับเรื่องที่ผมหมิ่นพระมหากษัตริย์นั้น ผมสู้เต็มที่ ผมก็เป็นคนหนึ่งที่รักในหลวงเหมือนกัน เพราะผมรักพระองค์ท่าน ผมจึงไม่ต้องการให้ใครเอาในหลวงเป็นเครื่องมือ"

     หลักวิชาการที่อาจารย์หยุดได้พูดถึงว่าท่านได้พูดถึง 7 ครั้งนั้น ในทางวิชาการเรียกว่า เป็นหลักในทางรัฐธรรมนูญที่พระมหากษัตริย์ทรงอยู่ในสถานะอันทรงเป็นที่เคารพสักการะ ผู้ใดจะล่วงละเมิด จะกล่าวหาหรือฟ้องร้องในทางใดๆ ไม่ได้ หรือพูดอีกอย่างคือ ในฐานะประมุขแห่งรัฐ พระมหากษัตริย์ไม่ทรงอยู่ในฐานะที่จะกระทำผิดพลาดได้ หรือในภาษาอังกฤษคือหลักการ the king can do no wrong

     มีข้อน่าพิจารณาว่าในการปกครองระบอบประชาธิปไตย ซึ่งมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขและอยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญนั้น พระราชสถานะของพระมหากษัตริย์นั้นเป็นอย่างไรแน่ในสายตาของรัฐธรรมนูญ พระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์นั้นมีขอบเขตกว้างขวางเพียงใด และจะมีเงื่อนไขข้อจำกัดในการใช้อำนาจบ้างหรือไม่ ความเกี่ยวพันระหว่างสถาบันพระมหากษัตริย์กับสถาบันอื่นๆ ในทางรัฐธรรมนูญนั้นเป็นอย่างไร คำถามเหล่านี้ แม้จนถึงทุกวันนี้มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ตั้งมา 74 ปี เราเปลี่ยนแปลงการปกครองมา 76 ปี แต่คำถามเหล่านี้ยังคลุมเครือมากในทางวิชาการ

     ดังนั้นจะขอยกปรากฏการณ์ทางการเมืองขึ้นมาเป็นข้อสังเกตเพื่อนำมาสู่การพูดคุยกัน ปรากฏการณ์ในปัจจุบัน ซึ่งนักประวัติศาสตร์บอกว่าเกิดตั้งแต่เมื่อ 2490 จะมีอยู่ 2 ลักษณะคือ มีการใช้สถาบันพระมหากษัตริย์และข้อหาหมิ่นพระบรมเดชานุภาพเป็นเครื่องมือทำลายล้างทางการเมืองอยู่เนืองๆ อีกปรากฏการณ์หนึ่ง โดยเฉพาะเมื่อปลายปี 2547 เป็นต้นมา เราพบการเรียกร้องขอนายกฯ พระราชทาน และการถวายคืนอำนาจให้สถาบันพระมหากษัตริย์ ซึ่งเป็นการย้อนยุคไปก่อน 2475 เสียอีก

สุธาชัย ยิ้มประเสริฐ

ภาควิชาประวัติศาสตร์ คณะอักษรศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย

     ปัญหาอย่างหนึ่งในหมวดพระมหากษัตริย์ในรัฐธรรมนูญฉบับต่างๆ จนถึงฉบับปัจจุบันนั้น สะท้อนปัญหาแหลมคมมากๆ อย่างหนึ่งซึ่งเป็นมาตั้งแต่ปี พ.ศ.2475 และยังแก้ไม่ตก คือปัญหาการจัดวางบทบาทของพระมหากษัตริย์ในระบบรัฐธรรมนูญ ขอยกตัวอย่างว่า ปัญหาเริ่มต้นเมื่อไร?

ในระบบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ เรื่องนี้ไม่เป็นปัญหา เพราะอำนาจทั้งหมดอยู่ในมือกษัตริย์อย่างไม่มีข้อสงสัย การวินิจฉัยของพระองค์ก็เป็นสิทธิขาด แต่ทันทีที่มีการยึดอำนาจพระมหากษัตริย์เมื่อวันที่ 24 มิถุนายน 2475 คณะราษฎรได้ตั้งคณะผู้รักษาพระนครฝ่ายทหารขึ้นมา 3 คน คือ นายพันเอกพระยาพหลพลพยุหเสนาฯ, นายพันเอกพระยาทรงสุรเดชฯ, นายพันเอกพระยาฤทธิ์อัคเนย์ และได้ทำหนังสือแจ้งต่อเสนาบดีทั้งหลายซึ่งมีถ้อยคำที่สำคัญมากว่า "ถ้าเป็นเรื่องราชการที่เคยนำขึ้นกราบบังคมทูลฯ ให้นำเสนอผู้รักษาพระนครฝ่ายทหารตรงทุกเรื่อง" หมายความว่าผู้รักษาพระนครฝ่ายทหารนั้น เป็นผู้รักษาอำนาจนี้แทนกษัตริย์ตั้งแต่นี้เป็นต้นไป

     และต่อมาปัญหาที่ซับซ้อนขึ้นคือ นับจากวันนั้นหลังยึดอำนาจได้ตั้งให้ นาวาโทหลวงศุภชลาศัย ทำหนังสือไปยื่นให้รัชกาลที่ 7 ณ พระราชวังไกลกังวล เพื่อเชิญให้พระองค์กลับมาเป็นพระมหากษัตริย์ "ใต้" รัฐธรรมนูญ ซึ่งภายหลังพระองค์ได้ทรงยินยอมเป็นพระมหากษัตริย์ "ตาม" รัฐธรรมนูญ ตรงนี้ชี้ให้เห็นความขัดแย้งในความคิดที่แก้ไม่ตกและยังยืดเยื้อมาจนปัจจุบัน

     ในความคิดของผู้ก่อการฯ นั้น พระองค์ต้องอยู่ใต้กฎหมายและทำตามกฎหมาย แต่ในความคิดของรัชกาลที่ 7 ที่ทรงคุ้นเคยกับระบบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ พระองค์ไม่สามารถจะอยู่ใต้อะไรได้ ฉะนั้นพระองค์ทำได้อย่างมากเพียงทำตามรัฐธรรมนูญ นี่เป็นปัญหาที่ยังคงอยู่จนถึงรัชกาลปัจจุบัน ดังนั้น คำว่า พระมหากษัตริย์ใต้รัฐธรรมนูญจึงหายไปและเรียกเป็น "ประชาธิปไตยที่มีพระมหากษัตริย์เป็นประมุขแทน"

     ความสำคัญประการหนึ่งคือการประกาศใช้พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินฉบับแรก ซึ่งน่าสนใจมากว่า ในความคิดของปรีดี พนมยงค์ นั้น รัฐธรรมนูญเป็นพระราชบัญญัติฉบับหนึ่ง วันนี้ (27 มิ.ย.) เป็นวันฉลองรัฐธรรมนูญตัวจริง เพราะเป็นวันประกาศใช้พระราชบัญญัติธรรมนูญปกครองแผ่นดิน ซึ่งต่อมาเรียกว่า รัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว ซึ่งผมมีข้อสังเกตอยู่ 3-4 ข้อ

สถานะพระมหากษัตริย์ในรัฐธรรมนูญชั่วคราวฉบับแรกของไทย
ดูคำปรารภของรัฐธรรมนูญฉบับนี้สั้นและตรงมาก คือ คณะราษฎรขอร้องให้พระมหากษัตริย์อยู่ใต้ธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยาม เพื่อให้บ้านเมืองเจริญขึ้น และยังระบุว่า

มาตรา 1 อำนาจสูงสุดของประเทศเป็นของราษฎรทั้งหลาย
มาตรา 2 ผู้ใช้อำนาจแทนราษฎร คือ พระมหากษัตริย์ สภาผู้แทนราษฎร คณะกรรมการราษฎร และศาล

     หมายความว่า กษัตริย์กลายเป็นอำนาจหนึ่งในสี่ที่ใช้อำนาจแทนราษฎรเท่านั้น ไม่ได้มีอำนาจสูงกว่าอำนาจอื่นๆ แต่เจตนารมณ์จริงๆ ของคณะราษฎรนั้นต้องการให้สภาผู้แทนราษฎรมีอำนาจสูงสุด เพราะได้รับเลือกตั้งจากประชาชนโดยตรง ดังนั้น อำนาจของผู้อำนวยการรักษาพระนครฝ่ายทหาร สุดท้ายพระยาพหลฯ ได้มอบให้แก่สภาผู้แทนราษฎรและยุบหน่วยงานนั้นไป

     อาจารย์ณัฐพล พูดแล้วว่า หมวดสถาบันกษัตริย์ในรัฐธรรมนูญนี้มี 5 มาตรา มาตราแรก กษัตริย์เป็นประมุขสูงสุด กฎหมาย คำวินิจฉัยต่างๆ ต้องทำในนามกษัตริย์. แต่มาตรา 4 น่าสนใจ การสืบมรดกของพระปกเกล้านั้นให้เป็นไปตามกฎมณเฑียรบาล พ.ศ.2467 โดยเพิ่มเติมประโยคเข้ามาด้วยว่า "ด้วยความเห็นชอบของสภาผู้แทนราษฎร" กษัตริย์ที่จะดำเนินการตามกฎเกณฑ์นี้พระองค์แรกคือ รัชกาลที่ 8 ตอนนั้นเราจะเห็นหนังสือพิมพ์พาดหัวว่า "สภาล่างเลือกพระองค์เจ้าอนันต์" ต่อมารัชกาลที่9 คือพระองค์ต่อมาที่สภาผู้แทนราษฎรประชุมคืนวันที่ 9 มิถุนายน 2489 หลังจากรัชกาลที่ 8 สวรรคตแล้ว และได้เลือกพระองค์เจ้าภูมิพลขึ้นเป็นกษัตริย์ ดังนั้น ทั้งสองพระองค์ผ่านกระบวนการที่เลือกโดยสภา แต่เท่าที่ทราบในรัฐธรรมนูญ 2540 และ 2550 ไม่มีแล้ว

     มาตรา 5 ก็น่าสนใจว่า ถ้าพระมหากษัตริย์ทรงมีเหตุจำเป็นชั่วคราว หรือทำหน้าที่ไม่ได้ หรือไม่อยู่ในพระนคร ให้คณะกรรมการราษฎรใช้สิทธิแทน หมายความว่าให้คณะรัฐมนตรีสำเร็จราชการแทนได้เลยในกรณีดังที่กล่าวมา. มาตราต่อมาบอกว่ากษัตริย์จะถูกฟ้องร้องไม่ได้ เป็นหน้าที่สภาผู้แทนราษฎรวินิจฉัย แปลว่า สภาผู้แทนฯ มีอำนาจวินิจฉัยได้ถ้ากษัตริย์ถูกฟ้อง ซึ่งต่อมามีกรณีนายถวัติ ฤทธิเดช ได้ยื่นต่อสภาฟ้องรัชกาลที่ 7 (*) ต่อมาก็มีการบอกว่าไม่ได้ฟ้องแล้ว ซึ่งผมจะไม่ลงไปในรายละเอียด รัฐธรรมนูญฉบับนี้เป็นฉบับเดียวเท่านั้นที่มีมาตรานี้ ซึ่งกำหนดให้กษัตริย์ถูกฟ้อง ผ่านสภาผู้แทนราษฎรได้

     ต่อมามาตรา 7 การกระทำใดๆ ของกษัตริย์ ต้องมีคณะกรรมการราษฎรคนใดคนหนึ่งลงนาม โดยได้รับความยินยอมจากคณะกรรมการราษฎรทั้งคณะ ถ้าพระมหากษัตริย์ลงนามในราชโองการใดๆ โดยไม่มีการลงนามรับสนองจะถือเป็นโมฆะ นี่น่าจะเป็นเหตุหนึ่งด้วยที่รัชกาลที่ 7 ทรงไม่พอใจกับรัฐธรรมนูญฉบับนี้

     อีกเรื่องหนึ่งคือเรื่องวีโต้ หมายความว่า ถ้าสภาฯ ผ่านกฎหมายใดๆ ก็ตามแล้วเสนอให้กษัตริย์ลงนามเพื่อประกาศใช้ เมื่อกษัตริย์รับไป 7 วันต้องแสดงเหตุผลถ้ายังไม่ลงพระปรมาภิไธยมายังสภาฯ ถ้าสภาฯ ยืนยันก็ประกาศใช้กฎหมายได้เลย จะเห็นได้ตามธรรมนูญฉบับนี้อำนาจพระมหากษัตริย์ได้ถูกจำกัดลงอย่างมาก แต่ก็อย่างที่เรารู้กันดีว่าฉบับนี้เป็นเพียงฉบับชั่วคราว และมีฉบับใหม่ที่เป็นฉบับประนีประนอมที่ในหลวงรัชกาลที่ 7 เข้ามามีส่วนร่วมในการร่างด้วย

รัฐธรรมนูญฉบับถาวรฉบับแรก การประนีประนอมของ ๒ ขั้วอำนาจ
     ผมอ่านคำปรารภของรัฐธรรมนูญฉบับ 10 ธันวาคม 2475 เหลือเชื่อว่าน่าจะเป็นฉบับเดียวเหมือนกันที่เป็นคำปรารภที่เป็นจารีตมาก บรรทัดที่สองเอ่ยพระนามของรัชกาลที่ 7 เป็นครั้งแรกที่ได้อ่านพระนามเต็ม มีทั้งหมด 48 วรรค ผมไม่เคยคิดมาก่อนว่าพระองค์ทรงมีพระนามยาวขนาด 16-17 บรรทัด แล้วในคำปรารภก็ระบุว่าคณะราษฎรได้ทูลขอรัฐธรรมนูญ และพระองค์ก็มีพระราชดำริพระราชทานให้ สรุปว่าก็เป็นคำปรารภที่น่าสนใจมากอีกฉบับหนึ่ง

     ตัวเนื้อหาก็มีมาตราต่างๆ น่าสนใจว่าฉบับนี้เป็นฉบับแรกที่ขึ้นมาตรา1 พูดถึงเรื่องรัฐเดี่ยว คือ ราชอาณาจักรสยามเป็นหนึ่งเดียวแบ่งแยกไม่ได้ ราษฎรไม่ว่าอยู่ในสถานะใดได้รับการคุ้มครองที่เสมอหน้ากัน

     มาตรา 2 มีการเปลี่ยนคำ อำนาจอธิปไตย ไม่ใช่เป็น "เป็นของ" แต่เปลี่ยนเป็น "มาจาก" ปวงชนชาวไทย และพระมหากษัตริย์ใช้อำนาจแทนราษฎร

     หมวดพระมหากษัตริย์มี 9 มาตรา และมีที่น่าสนใจหลายอัน เช่น มาตรา 3 พระมหากษัตริย์เป็นที่เคารพสักการะจะละเมิดไม่ได้. มาตรา 4 เติมเข้ามาว่า พระองค์ทรงเป็นพุทธมามกะ. มาตรา 5 ก็เป็นการระบุครั้งแรกว่าพระองค์เป็นจอมทัพ. มาตรา 10 ก็น่าสนใจว่าเปลี่ยนจากเดิมคือ พระมหากษัตริย์สามารถตั้งบุคคลหนึ่งคนหรือหลายคนเป็นผู้สำเร็จราชการแทนได้ โดยความเห็นชอบของสภาผู้แทนราษฎร. มาตรา 11 ห้ามกษัตริย์ยุ่งกับการเมือง. ซึ่งจะไม่ลงในรายละเอียด ที่น่าสนใจคือเรื่องวีโต้ ซึ่งจากเดิมให้เวลากษัตริย์พิจารณากฎหมาย 7 วัน แต่ฉบับนี้ขยายเป็น 1 เดือน จากนั้นเมื่อพระองค์วีโต้กลับมาแล้วสภาฯ พิจารณายืนตามเดิม ต้องถวายให้พระองค์พิจารณาอีก 15 วัน ถึงจะประกาศใช้

พลวัตรอำนาจและสถานะของสถาบันกษัตริย์ในรัฐธรรมนูญฉบับต่างๆ
     เมื่อถึงรัฐธรรมนูญฉบับ 2489 หมวดคำปรารภดูเหมือนจะอ้างเหตุการณ์ปัจจุบันมากขึ้น แต่ว่าหมวดกษัตริย์เหมือนฉบับ 2475 แต่ตัดมาตรา 11 เรื่องห้ามกษัตริย์ยุ่งการเมืองออก ไม่มีมาตรานี้ในรัฐธรรมนูญแล้ว ฉบับต่อมาฉบับที่ 4 คือ รัฐธรรมนูญ 2590 ฉบับใต้ตุ่ม เล่ากันว่าหลวงกาจ กาจสงครามร่างรัฐธรรมนูญนี้แล้วซ่อนไว้ใต้โอ่งแดง เมื่อรัฐประหารเสร็จก็ยกมาใช้. ฉบับนี้คำปรารภสั้นลงนิดเดียว บททั่วไปคงเดิม แต่ที่น่าสนใจคือ ในหมวดพระมหากษัตริย์มีการเพิ่มเติมมาตรา 9 ให้อำนาจกษัตริย์แต่งตั้งอภิรัฐมนตรีเพื่อถวายคำปรึกษาราชการแผ่นดิน 5 คน ส่วนผู้สำเร็จราชการแผ่นดินก็ให้อภิรัฐมนตรีเหล่านี้เป็นผู้สำเร็จราชการแผ่นดินได้โดยอัตโนมัติ ในกรณีที่ในหลวงไม่อยู่. สภาฯ ไม่ต้องมาพิจารณาแล้ว มาตรานี้ยังคงอยู่ต่อมาในรัฐธรรมนูญฉบับ 2492 แต่เป็นอภิรัฐมนตรีเป็น องคมนตรี และให้มีทั้งหมด 9 คน

     ฉบับ 2492 เป็นฉบับแรกที่ระบุไว้ในบททั่วไปในมาตราที่ 2 เติมเข้ามาว่า ประเทศไทยมีการปกครองระบอบประชาธิปไตย มีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข ฉบับนี้เป็นฉบับของฝ่ายนิยมเจ้า มีหมวดพระมหากษัตริย์ยาวถึง 21 มาตรา มีเรื่องที่น่าสนใจเช่น เรื่องจอมทัพไทยมีการเพิ่มเติมว่า พระองค์เป็นผู้บัญชาการสูงสุดของทหารทั้งปวง หมวดที่ว่าด้วยการสืบสันตติวงศ์ ให้เป็นไปตามกฎมณเฑียรบาล 2476 แต่การแก้ไขกฎมณเฑียรบาลจะกระทำไม่ได้ คือบอกไว้เลยว่าห้ามแก้

     ฉบับ 2495 อ้างว่านำฉบับ 2475 มาปรับปรุงแต่ผมคิดว่าไม่ใช่ เพราะนำหมวดพระมหากษัตริย์ของฉบับ 2492 มาใส่ทั้งหมด และตั้งแต่นี้มันก็กลายเป็นต้นแบบ ซึ่งผมจะจบที่ฉบับ 2511 เพราะหลักการต่างๆ ไม่ได้เปลี่ยนแปลงไปจากฉบับ 2492 หรือ 2495 มากนัก ก่อนถึงรัฐธรรมนูญ 2511 มีคั่นอยู่อันหนึ่งคือ ธรรมนูญชั่วคราวของจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ซึ่งมีเพียง 20 มาตรา และเป็นฉบับแรกที่บัญญัติไว้ว่า อะไรก็ตามที่ไม่ได้บัญญัติไว้ให้เป็นไปตามจารีตประเพณีไทย และเป็นฉบับแรกที่มีมาตรา 17 ให้อำนาจสิทธิขาดแก่นายกรัฐมนตรี

     สรุปว่า เราจะเห็นภาพของการเคลื่อน หรือปรับเนื้อหาของหมวดพระมหากษัตริย์ของรัฐธรรมนูญฉบับต่างๆ เป็นการเคลื่อนไหวของชีวิต เราจะเห็นการดิ้นในความคิดของกลุ่มอนุรักษ์นิยมเกี่ยวกับบทบาทพระมหากษัตริย์ และกลุ่มอื่นๆ ในสังคมไทยที่หาวิธีที่จะเพิ่มอำนาจให้แก่สถาบันพระมหากษัตริย์โดยสอดแทรกเข้าไปในรัฐธรรมนูญ. รัฐธรรมนูญฉบับ 2492 เป็นตัวอย่างที่ดี และกลายเป็นต้นแบบของฉบับที่ใช้กันต่อๆ มา

วรเจตน์ ภาคีรัตน์
คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

     "เมื่อมีการตัดสินใจว่าประเทศนั้นจะให้พระมหากษัตริย์เป็นประมุข
หลัก The King can do no wrong นี้ต้องถูกอธิบายใหม่ว่า
พระมหากษัตริย์ไม่ทรงทำอะไรผิด เพราะพระองค์ไม่ทรงทำอะไรได้ในทางกฎหมายโดยพระองค์เอง"

     หยุด แสงอุทัย ไปได้ไกลที่สุดในการอธิบายสถาบันพระมหากษัตริย์กับรัฐธรรมนูญ
หัวข้อสถาบันพระมหากษัตริย์กับรัฐธรรมนูญ ว่าไปแล้ว ก็มีความขัดแย้งกันอยู่ในตัว เวลาพูดถึงสถาบันพระมหากษัตริย์ ที่มาของสถาบันเดิมซึ่งเป็นศูนย์รวมการปกครองแผ่นดิน มีอำนาจเบ็ดเสร็จเด็ดขาด แต่รัฐธรรมนูญตามความหมายรัฐธรรมนูญนิยมเป็นกฎเกณฑ์ที่คอยจำกัดอำนาจผู้ปกครอง

     ความจริง ถ้าพูดกันถึงประวัติของถ้อยคำ คำว่า "รัฐธรรมนูญ" ไม่ได้มีความหมายในตอนเปลี่ยนแปลงการปกครอง หลังเปลี่ยนแปลงการปกครองมีการใช้พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองสยามชั่วคราว จนกระทั่งถึงวันที่ 10 ธันวาคม 2475 จึงมีการใช้คำนี้ขึ้นและใช้เรื่อยมา คำนี้เป็นคำประดิษฐ์โดยพระองค์เจ้าวรรณไวทยากร

     เราอาจจะกล่าวว่า สถาบันกษัตริย์ก็มีในโลกตะวันตกเช่นกัน แต่เมื่อเกิดรัฐธรรมนูญขึ้นสถาบันนี้ก็หายไป สถาบันที่ยังมีอยู่ในโลกตะวันตกก็มีการปรับเปลี่ยนตัวเองให้สอดรับกับระบอบใหม่มีรัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุด เราจะอธิบายเรื่องนี้ได้อย่างไร ตลอดมาคำอธิบายในทางวิชาการก็ยังคลุมเครืออยู่มาก อาจกล่าวได้ว่าอาจารย์หยุด แสงอุทัย ไปได้ไกลที่สุดในแง่การอธิบายลักษณะของสถาบันพระมหากษัตริย์ให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญ

     เราจะลองมาดูในหลักพื้นฐานในการกำหนดฐานะและพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ว่ามีหลักเกณฑ์อย่างไร ในที่นี้จะอธิบายหลักพื้นฐานนี้ตามแนวทางรัฐธรรมนูญนิยม ซึ่งเป็นการพูดถึงสถาบันพระมหากษัตริย์กับรัฐธรรมนูญในความหมายที่เป็นการจำกัดอำนาจของผู้ปกครอง

รัฐธรรมนูญในความหมายที่เป็นการจำกัดอำนาจของผู้ปกครอง
     ในประเทศที่มีการปกครองโดยมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข ตัวรัฐธรรมนูญจะกำหนดสถานะของพระมหากษัตริย์ แล้วก็จะถวายพระเกียรติยศให้พระองค์ ในกรณีเช่นนี้อาจจะกำหนดหน้าที่บางอย่างผูกไว้กับสถาบันพระมหากษัตริย์ ในทางกฎหมายถือว่าเป็นการกำหนดหน้าที่ดังกล่าวเป็นคุณสมบัติเฉพาะตำแหน่งของพระองค์ ดังนั้น แม้ว่าพระองค์จะมีพระราชอำนาจ มีสถานะที่มีความพิเศษ แต่ก็จะมีหน้าที่บางประการที่คนทั่วไปไม่มีเช่นกัน

     การกำหนดฐานะและพระราชอำนาจของสถาบันพระมหากษัตริย์จะเป็นอย่างไร ขึ้นอยู่กับปัจจัยทางการเมืองในช่วงก่อตัวขึ้นของรัฐธรรมนูญ จึงจะพบว่าในประวัติศาสตร์จะเห็นชีวิตอยู่ในรัฐธรรมนูญ ซึ่งสะท้อนถึงอำนาจในทางการเมืองที่เป็นจริง ก่อนอำนาจในทางกฎหมาย

คำอธิบายหลักการ The King can do no wrong
     ในแง่ของ"พระราชอำนาจ"ตามหลักรัฐธรรมนูญนิยมนั้น เราถือหลัก the king can do no wrong เป็นหลักสำคัญยิ่ง ความหมายแต่เดิมมาอธิบายว่า "พระมหากษัตริย์ไม่ทรงทำอะไรผิด" เพราะมีอำนาจล้นพ้น และถึงจะผิดก็ไม่สามารถฟ้องร้องพระองค์ได้ ผมเคยค้นคว้าตำราบางเล่มอธิบายในอีกทาง เช่นในอังกฤษการบอกว่า "พระมหากษัตริย์ไม่ทรงทำอะไรผิด เพราะพระมหากษัตริย์ไม่เคยมีอำนาจสิทธิขาดเลย เพราะถูกคานโดยอำนาจของขุนนาง" ตรงนี้ชี้ให้เห็นคำอธิบายที่หลากหลายในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์

     แต่เมื่อหลักการนี้ถูกนำเข้ามาใช้ เมื่อมีการตัดสินใจว่าประเทศนั้นจะให้พระมหากษัตริย์เป็นประมุข หลัก the king can do no wrong นี้ต้องถูกอธิบายใหม่ว่า "พระมหากษัตริย์ไม่ทรงทำอะไรผิด เพราะพระองค์ไม่ทรงทำอะไรได้ในทางกฎหมายโดยพระองค์เอง" นี่เป็นหลักการที่สำคัญยิ่ง เรียกว่า หลักความไม่ต้องรับผิดชอบของพระมหากษัตริย์ ทำให้ต้องมีการลงนามรับสนองพระราชโองการโดยตลอด แนวคิดสำคัญในเรื่องนี้คือ ในแนวคิดเสรีประชาธิปไตย อำนาจกับความรับผิดชอบต้องไปคู่กัน ความรับผิดชอบแบ่งเป็นความรับผิดชอบทางการเมืองและทางกฎหมาย

     หลักการ the king can do no wrong ไม่ได้ความว่าพระองค์ทำอะไรผิดไม่ได้ ในฐานะที่เป็นมนุษย์เหมือนกัน แต่ในทางกฎหมายการแสดงเจตนาของพระองค์ในทางกฎหมายจะมีผลได้ก็ต้องมีคนลงนามสนองพระราชโองการ ความรับผิดทั้งหลายทั้งปวงจึงไปอยู่ที่คนลงนามรับสนอง

     ยุคหลังๆ ความสำคัญของการลงนามรับสนองฯ ได้เปลี่ยนแปลงไป ทั้งรัฐธรรมนูญ 2540 และ 2550 อาจจะไม่ได้ใส่ใจกับหลักการแง่มุมนี้เท่าที่ควรจะเป็น ถ้าไปดูรัฐธรรมนูญล่าสุด การคัดเลือกบุคคลเข้าดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระ หรือแต่งตั้งบุคคลเป็นตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ มีกระบวนการสรรหาและแต่งตั้ง โดยให้คณะกรรมการสรรหาคัดเลือกแล้วส่งชื่อไปยังวุฒิสภาให้ความเห็นชอบ จึงนำชื่อขึ้นทูลเกล้าฯ ให้พระมหากษัตริย์ลงพระปรมาภิไธยได้ ซึ่งจะมีกรณีถ้าวุฒิสภาไม่เห็นด้วยกับชื่อที่คณะกรรมการสรรหาคัดเลือกมาจะเกิดอะไรขึ้น กรณีนี้วุฒิสภาจะส่งเรื่องกลับ ซึ่งรัฐธรรมนูญให้อำนาจคณะกรรมการสรรหายืนยันกลับไปได้ ถ้าวุฒิสภาไม่เห็นชอบอีก รัฐธรรมนูญบังคับให้ประธานวุฒิสภานำชื่อที่ไม่เห็นชอบนั้นกราบบังคมทูลให้พระมหากษัตริย์ลงพระปรมาภิไธย ปัญหาในทางกฎหมายก็คือ วุฒิสภาซึ่งเป็นองค์กรที่ต้องรับผิดชอบในทางการเมืองไม่เห็นด้วย การบังคับให้ประธานวุฒิสภานำชื่อกราบบังคับทูลฯ จะเกิดปัญหาตามมาทันทีว่า แล้วตกลงหลักในเรื่องนี้ใครรับผิดชอบแทนองค์พระมหากษัตริย์ เพราะประธานวุฒิฯ ก็บอกว่าถูกบังคับแม้ไม่ได้เห็นชอบ นี่คือปัญหาในการเขียนรัฐธรรมนูญ

ฐานะของพระมหากษัตริย์ในรัฐธรรมนูญ
"ประมุขของประเทศ"
     ฐานะของพระมหากษัตริย์ตามรัฐธรรมนูญมีฐานะอย่างไร รัฐธรรมนูญฉบับแรก คือ พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามฉบับชั่วคราว กล่าวถึงสถานะของพระมหากษัตริย์ไว้สั้นๆ ว่าคือ ประมุขของประเทศ และการกระทำต่างๆ ของรัฐ เช่น การออกพระราชบัญญัติ การพิพากษาของศาล ให้ทำในนามกษัตริย์ แต่ฐานะของพระมหากษัตริย์เริ่มเปลี่ยนแปลงไปมากตั้งแต่รัฐธรรมนูญฉบับถาวร 2475 บางกรณีก็เปลี่ยนไปในทางที่มีอำนาจเพิ่มมากขึ้นในรัฐธรรมนูญ

     ถ้าดูฐานะของพระมหากษัตริย์โดยเริ่มต้น ดูจากความเป็นประมุขของรัฐ เดิมทีมีการประกาศความเป็นประมุขของรัฐโดยรัฐจะประกาศว่า ประเทศสยามเป็นราชอาณาจักร อันนี้สื่อแล้วในตัวว่าพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข การประกาศหลักตรงนี้ก็ทำกันมา กระทั่งรัฐธรรมนูญปี 2492 ประกาศว่า ประเทศไทยมีการปกครองในระบอบประชาธิปไตย มีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข ซึ่งเริ่มต้นขึ้นในมาตรา 2 เรื่อยมาจนถึงปี 25211, 2517, 2519, 2521 พอถึงรัฐธรรมนูญปี 2534 เพิ่มเป็นว่า ประเทศไทยปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข กลายเป็นถ้อยคำคำเดียวกัน จากเดิมที่แยกโดยมีวรรคขั้น และนับแต่นั้นมาคำพูดนี้ก็ใช้กันเรื่อยมา และยังมีความคลุมเครืออย่างมากในทางวิชาการว่าหมายความว่าอย่างไร เนื่องจากการมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุขนั้นอยู่ในมาตรา 1 อยู่แล้ว ประเทศไทยเป็นราชอาณาจักร คำว่าราชอาณาจักรบ่งชี้ถึงลักษณะของประมุขของรัฐอยู่โดยปริยาย

พระมหากษัตริย์อยู่ในสถานะเป็นที่เคารพสักการะ
     ประเด็นที่ 2 รัฐธรรมนูญตั้งแต่ฉบับปี 2475 กำหนดให้พระมหากษัตริย์อยู่ในสถานะเป็นที่เคารพสักการะ คำว่า "เคารพสักการะ" ควรจะหมายความว่าอย่างไร ในความหมายธรรมดาที่เข้าใจกันคือ รัฐธรรมนูญให้สถานะพระองค์ไว้สูงเป็นพิเศษ แต่ในเวลาเดียวกัน คำว่า ทรงเป็นที่เคารพสักการะ ย่อมหมายความไปด้วยว่า พระมหากษัตริย์ทรงอยู่เหนือความรับผิดชอบทางการเมือง ถ้าทรงปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญ เนื่องจากกลับไปสู่หลัก the king can do no wrong นั่นเอง ด้วยเหตุนี้จึงมีหลักตามมาว่าผู้ใดจะฟ้องร้องพระมหากษัตริย์ไม่ได้ พระมหากษัตริย์อยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญ แต่อยู่นอกไปจากกฎหมายธรรมดา ตราบเท่าที่พระองค์เป็นพระมหากษัตริย์อยู่จะฟ้องร้องไม่ได้ ซึ่งหมายถึงพ้นไปจากความรับผิดชอบทางกฎหมายด้วย แต่ถ้าพ้นจากตำแหน่งก็ฟ้องร้องได้

พระมหากษัตริย์เป็นพุทธมามกะ
     หลักสำคัญอีกอันหนึ่งคือ กำหนดให้พระมหากษัตริย์เป็นพุทธมามกะและเป็นอัครศาสนูปถัมภก การที่รัฐธรรมนูญเลือกใช้วิธีการอธิบายสถานะอันเป็นพิเศษของพุทธศาสนา โดยเชื่อมพุทธศาสนาเข้ากับองค์พระมหากษัตริย์ แต่ในขณะเดียวกันก็กำหนดให้พระมหากษัตริย์อุปถัมภ์ค้ำชูทุกศาสนา

พระมหากษัตริย์อยู่ในสถานะจอมทัพไทย
     ถัดไปคือ การเป็นจอมทัพไทย มีรัฐธรรมนูญฉบับเดียวที่เพิ่มคำนี้ คือ รัฐธรรมนูญปี 2492 ซึ่งกำหนดให้เป็นผู้บัญชาการสูงสุดของทหารด้วย ซึ่งแน่นอน ตอนที่มีการร่างรัฐธรรมนูญปี 2492 ประเด็นนี้มีการอภิปรายกันมาก อาจารย์ไพโรจน์ ชัยนาม เคยอธิบายไว้ว่า รัฐธรรมนูญญี่ปุ่นเคยมีถ้อยคำแบบนี้แล้วกลายเป็นปัญหาอย่างยิ่งเพราะทหารเข้าใจว่าตัวเองอยู่ภายใต้การบังคับบัญชาของพระมหากษัตริย์ แต่รัฐธรรมนูญถัดมาก็ไม่มีถ้อยคำนี้แล้ว ซึ่งในทางกฎหมายต้องเข้าใจว่า ไม่ว่าพระองค์ทรงเป็นจอมทัพไทยหรือเป็นผู้บัญชาการทหารสูงสุดด้วย การกระทำของพระองค์ต้องไปสู่หลักเดิมคือ the king can do no wrong การใช้อำนาจของพระองค์ในทางการทหารก็ต้องมีรัฐมนตรีลงนามสนองพระบรมราชโองการ

สำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์
     ถัดมาซึ่งไม่ได้ปรากฏในรัฐธรรมนูญ คือ การรับเงินรายปี เรื่องค่าใช้จ่ายของพระมหากษัตริย์จะอยู่ในพ.ร.บ.รายจ่ายประจำปี แต่รัฐธรรมนูญของไทย ตั้งแต่ฉบับแรกเป็นต้นมาไม่เคยพูดถึงเรื่องนี้ในตัวรัฐธรรมนูญ อันนี้ต่างจากรัฐธรรมนูญของในบางประเทศที่จะพูดถึงเงินรายปีที่พระมหากษัตริย์จะทรงได้รับว่า จะได้รับในลักษณะอย่างไร บ้านเราไม่มีการพูดถึงเรื่องเงินรายปีซึ่งเชื่อมโยงไปถึงสำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ด้วย กฎเกณฑ์เหล่านี้ไม่มีในรัฐธรรมนูญและไม่เป็นประเด็นที่พูดถึงกันมากนักเวลายกร่างรัฐธรรมนูญ

การเข้าสู่ตำแหน่ง "พระมหากษัตริย์"
     ต่อมาเรื่องการเข้าสู่ตำแหน่งและพ้นจากตำแหน่ง การเข้าสู่ตำแหน่งของพระมหากษัตริย์จะเป็นไปตามกฎมณเฑียรบาล ว่าด้วยการสืบราชสันตติวงศ์ จริงๆ แล้วกฎมณเฑียรบาลฉบับนี้ออกมาในสมัยรัชการที่ 6 ปี พ.ศ. 2467 และเมื่อมีการเปลี่ยนแปลงการปกครองก็รับอันนี้เข้ามา เกิดปัญหาว่ารัฐธรรมนูญฉบับแรกๆ ไม่ได้พูดถึงอำนาจในการแก้ไขกฎมณเฑียรบาลเอาไว้ว่าเป็นของใคร แก้ไขได้หรือไม่อย่างไร จนกระทั่งรัฐธรรมนูญปี 2492 ปรากฏเป็นครั้งแรกว่าห้ามแก้ไข เพิ่มเติมกฎมณเฑียรบาลว่าด้วยการสืบราชสันตติวงศ์. ต่อมาในรัฐธรรมนูญปี 2511 ในคำอธิบายของอาจารย์หยุดได้ชี้ให้เห็นว่า มีการกำหนดเรื่องการแก้ไขกฎมณเฑียรบาล ว่าด้วยการสืบราชสันตติวงศ์นั้นให้กระทำการเช่นเดียวกันกับการแก้ไขรัฐธรรมนูญ

ปัญหาเกี่ยวกับการเปลี่ยนแปลงกฎมณเฑียรบาล
     หลักการนี้ใช้เรื่อยมาจนเกิดการรัฐประหารโดย รสช.ในปี พ.ศ. 2534 ซึ่งมีรัฐธรรมนูญฉบับถาวรปี 2534 ขึ้น และมีความเปลี่ยนแปลงอย่างมีนัยยะสำคัญและมีปัญหาในทางหลักการด้วย เพราะระบุว่า การเปลี่ยนแปลงกฎมณเฑียรบาลว่าด้วยการสืบราชสันตติวงศ์นั้น เป็นพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์โดยเฉพาะ และให้การยกร่างเพิ่มเติมกฎมณเฑียรบาลเดิมทำโดยคณะองคมนตรี แล้วนำขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมเพื่อมีราชวินิจฉัย เพื่อทรงเห็นชอบและลงพระปรมาภิไธยแล้วให้ประธานองค์มนตรีแจ้งประธานรัฐสภาเพื่อรับทราบแล้วให้ประธานรัฐสภาลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ คือบังคับให้ลงนามรับสนอง เรื่องนี้ยังรับกันต่อมาจนถึงรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ปัญหาสำคัญอย่างยิ่งในทางกฎหมายคือ ผู้ร่างรัฐธรรมนูญได้ถวายพระราชอำนาจในการตรากฎหมายให้กับพระมหากษัตริย์โดยตรงใช่หรือไม่ ซึ่งอันนี้ขัดกับหลักเกณฑ์การร่างกฎหมายที่พระองค์ไม่มีพระราชอำนาจร่างกฎหมายได้เอง แต่ร่างกฎหมายจะต้องผ่านสภาโดยพระองค์เป็นผู้ลงพระปรมาภิไธย

     เมื่อมีการทำรัฐธรรมนูญทุกคราว บทบัญญัติส่วนนี้ก็จะไม่มีการอภิปรายกัน เนื่องจากผู้ร่างรัฐธรรมนูญไม่ต้องการให้มีคำอธิบายในส่วนที่เกี่ยวกับพระมหากษัตริย์ แต่คำถามในทางหลักการยังดำรงอยู่ ในทางกฎหมายก็ไม่เคยปรากฏคำอธิบายเรื่องสถานะของกฎมณเฑียรบาลในตำราแม้แต่เล่มเดียวว่ามีสถานะอย่างไร เพราะถ้าอธิบายว่ากฎมณเฑียรบาลเท่ากับรัฐธรรมนูญ ก็จะเป็นปัญหาว่าพระมหากษัตริย์มีพระราชอำนาจในการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญได้โดยพระองค์เองเฉพาะในส่วนที่เกี่ยวข้องกับการแก้ไขกฎมณเฑียรบาลในส่วนของการสืบราชสันตติวงศ์. อันนี้อาจอยู่ที่ว่า เราเป็น"สำนักจารีตนิยม" หรือ"รัฐธรรมนูญนิยม" แต่คิดว่าเรื่องนี้จะเป็นปัญหาในเรื่องความสอดคล้องของหลักรัฐธรรมนูญนิยมอย่างแน่นอน

     อีกประการหนึ่งในเรื่องการเข้าสู่ตำแหน่ง คือ การขึ้นครองราชย์ขององค์พระมหากษัตริย์ รัฐธรรมนูญแต่เดิมมาให้การขึ้นครองราชย์ของพระมหากษัตริย์เป็นไปโดยความเห็นชอบของรัฐสภา คือสิทธิในการขึ้นครองราชย์เป็นไปตามกฎมณเฑียรบาล แต่จะได้ขึ้นครองราชย์หรือไม่อยู่ที่ความเห็นชอบของรัฐสภา เราใช้หลักการอันนี้เรื่อยมา

     หลักเกณฑ์นี้เปลี่ยนแปลงไปในปี 2534 อีกเช่นกัน ถ้ามีการตั้งองค์รัชทายาทเอาไว้จะไม่มีการเห็นชอบโดยรัฐสภาอีกแล้ว หมายความว่า รัฐธรรมนูญบัญญัติไว้ให้รัฐสภามีหน้าที่แต่เพียงรับทราบการจะขึ้นครองราชย์ขององค์รัชทายาทเท่านั้น นี่ก็เป็นประเด็นเหมือนกันว่าคำอธิบายของอาจารย์ไพโรจน์ ชัยนาม เรื่อง "อเนกนิกร สโมสรสมมติ" หรือการขึ้นครองราชย์โดยความยินยอมของพสกนิกรก็เป็นอันไม่มี. ในรัฐธรรมนูญปี 2540 ก็ปรากฏหลักเกณฑ์ดังกล่าวนี้ เรื่อยมาจนถึงรัฐธรรมนูญ 2550 ประเด็นดังกล่าวอาจเป็นเรื่องในทางหลักการเหมือนกันว่าการเข้าสู่ตำแหน่งเป็นประมุขของรัฐควรผ่านความเห็นชอบของรัฐสภาหรือไม่ ซึ่งผมเห็นว่าหลักการที่มีมาแต่เดิมนั้นน่าจะเป็นหลักการที่ถูกต้องและสอดคล้องกับหลักรัฐธรรมนูญนิยม

     ประเด็นสำคัญอยู่ที่พระราชอำนาจในรัฐธรรมนูญ ถ้าเปิดรัฐธรรมนูญอ่านดูจะพบว่า พระมหากษัตริย์ทรงมีพระราชอำนาจหลายประการที่รัฐธรรมนูญถวายพระราชอำนาจไว้ เช่น การตราพระราชกฤษฎีกาโดยไม่ขัดต่อกฎหมาย และถ้าไปอ่านหลัก the king can do no wrong จะเป็นเช่นนั้นไม่ได้ กรณีอำนาจเกี่ยวกับสภาก็เป็นเรื่อง เรียกประชุม ขยายเวลาประชุม ซึ่งเป็นเรื่องในทางราชพิธี อำนาจสำคัญยังอยู่ที่การยุบสภาผู้แทนราษฎร ในแง่นี้ต้องทำเป็นพระราชกฤษฎีกา หมายความว่าต้องมีการลงพระปรมาภิไธย บ้านเราก็มีการเถียงกันทางกฎหมายว่า ใครจะเป็นคนถวายคำแนะนำ นายกฯ หรือ คณะรัฐมนตรี ซึ่งมีนัยยะต่างกัน ถ้าเป็นคณะรัฐมนตรีต้องมีการประชุมก่อน แต่ถ้าเป็นนายกฯ ก็นำขึ้นทูลเกล้าฯ ได้เลย

พระราชอำนาจในการวีโต้กฎหมาย- การงดเว้นกระทำ
     ความน่าสนใจอยู่ตรงนี้ เราพูดถึงการกระทำของพระมหากษัตริย์ การงดเว้นกระทำของพระองค์ก็เป็นปัญหาเหมือนกันในทางกฎหมาย การกระทำของพระองค์ ถ้าพระองค์กระทำแล้วมีคนลงนามสนองพระบรมราชโองการ อันนี้ไม่มีปัญหา ความรับผิดชอบตกกับผู้ลงนามรับสนอง ปัญหาคือเมื่อพระมหากษัตริย์ทรงงดเว้นกระทำ ผลมันเป็นอย่างไร ในต่างประเทศก็มีการถกเถียงกันว่ากระทำได้ไหม แต่อาจารย์หยุดก็มีความเห็นว่า จะไปบังคับฝืนพระทัยพระองค์คงไม่ได้ เพียงแต่ว่า การงดเว้นไม่กระทำการของพระมหากษัตริย์ในบางกรณีอาจขัดกับรัฐธรรมนูญ ปัญหาคือใครจะเป็นคนตีความหากมันเกิดปัญหาในทางกฎหมายขึ้นมา ฉะนั้น การงดเว้นไม่กระทำการ เอาเข้าจริงในหลายเรื่องเป็นเรื่องในทางการเมือง ซึ่งขึ้นอยู่กับอำนาจในทางสังคมของพระมหากษัตริย์ มีส่วนซึ่งคลุมเครือไม่แน่นอนอยู่ในเรื่องนี้

     กรณีที่ชัดเจนมีอยู่เรื่องเดียวคือการยับยั้ง หรือวีโต้กฎหมายที่ผ่านรัฐสภาแล้ว ซึ่งก็น่าสนใจ เพราะพระมหากษัตริย์เสนอกฎหมายเองไม่ได้ องค์กรที่มีอำนาจก็จำกัดเอาไว้ว่า คณะรัฐมนตรี สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร นี่เป็นหลักที่ใช้มาตลอด แต่รัฐธรรมนูญปี 2550 ได้เปลี่ยนหลักอันนี้ ตอนนี้ศาลก็เสนอกฎหมายได้ในส่วนที่เกี่ยวกับศาล ซึ่งไม่สอดคล้องกับหลักสากลในแง่การบัญญัติกฎหมาย เป็นการเพิ่มอำนาจให้กับองค์กรตุลาการในการเสนอกฎหมายได้เอง และกฎหมายที่เป็นร่าง พ.ร.บ.เกี่ยวกับการเงิน สามารถผ่านเข้าสู่สภาได้โดยไม่ต้องผ่านคณะรัฐมนตรี ซึ่งเป็นเรื่องที่ประหลาดอย่างยิ่งในกลไกทางกฎหมาย

     พูดถึงในแง่พระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ในการวีโต้กฎหมาย จริงๆ เรื่องนี้เคยเป็นเรื่องที่ก่อให้เกิด ความขัดแย้งระหว่างพระปกเกล้าฯ กับคณะราษฎรมาแล้ว เข้าใจว่าหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง ปี 2476 มีการนำร่างกฎหมายขึ้นทูลเกล้าฯ และในหลวงรัชกาลที่ 7 ก็ทรงไม่ลงพระปรมาภิไธย เวลานั้นรัฐธรรมนูญปี 2475 ระบุว่าเมื่อพระมหากษัตริย์ลงพระปรมาภิไธยแล้วก็ให้ไปประกาศใช้เป็นกฎหมายได้ แต่ไม่ได้บอกว่าให้ใครเป็นคนประกาศ ในที่สุดนายกรัฐมนตรีนำไปประกาศ ในเวลาต่อมารัชกาลที่ 7 มีพระราชบันทึกว่าพระองค์ต้องการให้มีการเปลี่ยนแปลงกฎเกณฑ์เรื่องนี้ในรัฐธรรมนูญ โดยพระองค์มีพระราชประสงค์ให้แก้ว่า ถ้าพระมหากษัตริย์ทรงไม่เห็นด้วยกับร่างกฎหมายที่ผ่านรัฐสภามาแล้ว ให้สภาเป็นอันยุบไป แล้วเกิดเป็นข้ออภิปรายกันในสภาอย่างตรงไปตรงมาในเวลานั้น ตอนหลังในหลวงรัชกาลที่ 7 ก็ทรงดูบันทึกการประชุม และอาจจะเป็นเหตุผลหนึ่งด้วยที่พระองค์สละราชบัลลังก์ เนื่องจากว่าสภาไม่ได้ทำตามความประสงค์ในประเด็นนี้ แต่คงไม่ใช่ประเด็นนี้ประเด็นเดียว

     หลักการวีโต้กฎหมายของพระมหากษัตริย์นั้นมีเรื่อยมา แต่อำนาจไม่เด็ดขาด สภาสามารถยืนยันได้ แต่มีข้อสังเกตของการใช้อำนาจยืนยันของสภา คือเรื่องเวลา เราจะพบว่าไม่ใช่เฉพาะเรื่องเวลาเท่านั้น แต่คะแนนเสียงในการยืนยันก็เปลี่ยนไปด้วย และเริ่มต้นเปลี่ยนตั้งแต่ปี 2492 เป็นต้นมา เดิมทีการวีโต้ของพระมหากษัตริย์เมื่อกฎหมายกลับมาที่สภา สภาก็ยืนยันด้วยมติเสียงข้างมากธรรมดา แต่นับตั้งแต่รัฐธรรมนูญปี 2492 ถ้าพระมหากษัตริย์ใช้อำนาจวีโต้ สภาต้องยืนยันด้วยเสียงไม่น้อยกว่า 2 ใน 3 ของสมาชิกรัฐสภาทั้งหมด และระยะเวลาที่พระองค์จะทรงพิจารณาก็ถูกแก้ไขให้ยาวนานขึ้นเรื่อยๆ

     ในอังกฤษพระมหากษัตริย์ไม่เคยใช้พระราชอำนาจในการวีโต้กฎหมาย
ในช่วงหลังมีความน่าสนใจอยู่อย่างหนึ่งคือ รัชกาลปัจจุบันได้ใช้พระราชอำนาจนี้ในกฎหมายสองสามฉบับเมื่อ 2-3 ปีมานี้ตามที่เป็นข่าวในสื่อมวลชน ซึ่งก็ปรากฏว่ากฎหมายนั้นมีข้อบกพร่องจริงๆ รัฐสภาก็ไม่ยืนยัน กฎหมายก็ตกไป มีนักกฎหมายรัฐธรรมนูญบางท่านได้ให้ความเห็นเอาไว้อย่างน่าสนใจว่า ในอังกฤษพระมหากษัตริย์ไม่เคยใช้พระราชอำนาจในการวีโต้กฎหมาย จนกระทั่งไม่ถือว่าพระมหากษัตริย์มีพระราชอำนาจในการวีโต้กฎหมาย แต่ถ้าจะอธิบายต่อในบ้านเราเมื่อเกิดการวีโต้ สภาได้ปล่อยให้กฎหมายตกไปทุกครั้ง และท่านเห็นว่าบัดนี้ได้เกิดธรรมเนียมขึ้นมาใหม่แล้วคือ รัฐบาลจะปล่อยกฎหมายตกทุกครั้งเมื่อมีการวีโต้ ซึ่งผมไม่เห็นด้วยกับแนวความคิดดังกล่าวนี้ มันอาจจะมีธรรมเนียมดังกล่าวนี้จริง แต่ตัวธรรมเนียมนี้จะขัดกับรัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรอย่างชัดแจ้ง เพราะตัวรัฐธรรมนูญให้อำนาจรัฐสภาในการวีโต้ และกฎหมายไม่ได้ตายไปเพราะการไม่ใช้ หมายความว่า การที่รัฐสภาไม่ได้ใช้อำนาจแบบนี้ ไม่ได้แปลว่ารัฐสภาจะหมดอำนาจ หรือเกิดธรรมเนียมประเพณีขึ้นมาลบล้างสิ่งที่รัฐธรรมนูญที่กำหนดไว้

พระราชอำนาจในการแต่งตั้ง ถอดถอนบุคคล
     ประเด็นที่น่าสนใจอย่างยิ่ง คือ พระราชอำนาจในการแต่งตั้ง ถอดถอนบุคคล ตำแหน่งสำคัญๆ ปกติต้องมีการนำขึ้นทูลเกล้าฯ ให้พระมหากษัตริย์ลงพระปรมาภิไธย ในช่วงหลังๆ จะปรากฏว่า บางทีการพ้นจากตำแหน่งก็จะมีการอ้างถึงพระมหากษัตริย์ คืออ้างว่ายังไม่มีพระปรมาภิไธยให้พ้นจากตำแหน่ง ฉะนั้น ยังพ้นจากตำแหน่งไม่ได้. จริงๆ แล้วในทางกฎหมาย การถวายพระราชอำนาจแบบนี้เอาไว้ ถ้าว่ากันในเชิงระบบก็คือต้องการถวายให้เป็นพระเกียรติยศของพระองค์ เป็นอำนาจในทางพระราชพิธี โดยปกติเมื่อมีการนำชื่อบุคคลขึ้นกราบบังคมทูลฯ พระมหากษัตริย์ก็ทรงอนุโลมตาม แน่นอน พระองค์มีพระราชอำนาจที่จะหารือ ตักเตือน และให้คำแนะนำกับบุคคลที่นำชื่อนั้นขึ้นทูลเกล้าฯ เพียงแต่ถ้าบุคคลนั้นยืนยันชื่อนั้น โดยปกติพระองค์ก็จะทรงอนุโลมตาม เพราะคนที่ลงนามรับรองสนองพระบรมราชโองการเป็นคนที่รับผิดชอบ. ผมเห็นว่าข้อยกเว้นนี้มีอยู่กรณีเดียวคือกรณีที่ปรากฏว่า กระบวนการแต่งตั้งบุคคลนั้นผิดพลาดอย่างชัดแจ้ง แต่ถ้าถึงที่สุด องค์กรที่ลงนามรับสนองยังยืนยันว่าจะรับผิดชอบทั้งทางกฎหมายและทางการเมือง พระองค์ก็ต้องทรงลงพระปรมาภิไธย และเมื่อเกิดข้อผิดพลาดขึ้นก็ไม่เกี่ยวกับพระมหากษัตริย์ เพราะการฟ้องคดีต่างๆ ก็ต้องฟ้องผู้ลงนามสนองพระบรมราชโองการนั่นเอง

     แต่ก็อย่างที่บอกว่า พระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ในการงดเว้นกระทำ ยังดูจะคลุมเครืออยู่ คำอธิบายในทางตำราเรื่องนี้ก็ยังไม่ลงรอยกัน บางท่านก็อ้างพระราชอำนาจตามจารีตที่มีมาตั้งแต่สมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์ที่ตกทอดสืบมา ซึ่งก็มีปัญหาที่ต้องมาพูดกันอีกว่า อำนาจตามจารีตนั้น เมื่อนำมาใช้ในระบบที่มีรัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรอยู่มันจะดำรงอยู่ได้เพียงใด เราคงปฏิเสธไม่ได้ว่าพระมหากษัตริย์มีอำนาจในทางจารีต และอำนาจในทางสังคมก็มี และอาจมีไม่เท่ากันในแต่ละพระองค์ แต่อำนาจในทางกฎหมายในความเห็นของผมจะผิดหรือถูกก็ว่ากัน ผมเห็นว่าพระมหากษัตริย์ทุกพระองค์ต้องมีอำนาจในทางกฎหมายเท่ากัน เพราะอันนี้เป็นเรื่องในทางกฎหมายที่ต้องชัดเจน อำนาจในทางจารีตเมื่อรับเข้าสู่ระบอบใหม่ที่ถือว่ารัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุด และพระมหากษัตริย์ทรงลงมาอยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญแล้ว ก็ต้องอธิบายแบบนี้ว่า อำนาจเช่นนั้นจะมีอยู่ได้ตราบเท่าที่ไม่ขัดแย้งกับรัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษร แต่คำอธิบายแบบนี้ก็ไม่ค่อยมีปรากฏชัด

     ปัญหาบางอย่างที่มีขึ้น เท่าที่เห็นจริงๆ มีอยู่หลายเรื่อง บางเรื่องก็ซับซ้อนและยากต่อการอธิบาย เพราะการอธิบายในเรื่องนี้ก็มีข้อจำกัดอยู่ เป็นข้อจำกัดในทางกฎหมายเองด้วยแม้ว่าจะอธิบายในทางวิชาการก็ตาม ดังนั้น การอธิบายต่อไปนี้ก็เป็นการอธิบายภายใต้ข้อจำกัดดังกล่าวนี้

ปัญหาของมาตรา ๗ มาจากธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน ปี ๒๕๐๒
     ปัญหาที่เกี่ยวฐานะและพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ตามรัฐธรรมนูญ อันแรก พระราชอำนาจตามมาตรา 7 จุดเริ่มต้นของมาตรา 7 เริ่มต้นที่ธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน ปี 2502 เกิดขึ้นโดยการยึดอำนาจของจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ มีเพียง 20 กว่ามาตรา ผู้เขียนรัฐธรรมนูญชั่วคราวก็กลัวว่าถ้ามีปัญหาขึ้นมาไม่รู้จะตัดสินอย่างไร จึงเขียนมาตราหนึ่งว่า ในกรณีที่มีปัญหาไม่มีบทบัญญัติในธรรมนูญก็ให้วินิจฉัยไปตามประเพณีการปกครองในระบอบประชาธิปไตย แล้วบทบัญญัติแบบนี้อาจจะพอกล่าวได้ว่าอยู่คู่กับรัฐธรรมนูญเผด็จการ เพราะปรากฏอยู่ในธรรมนูญชั่วคราวเสมอ ครั้งแรกสุดที่ปรากฏบทบัญญัติแบบนี้ในรัฐธรรมนูญฉบับถาวร ไม่นับรัฐธรรมนูญปี 2519 ซึ่งโดยสภาพเป็นธรรมนูญชั่วคราว ก็คือ รัฐธรรมนูญปี 2540 ที่ปรากฏในมาตรา 7 และรับต่อมาในรัฐธรรมนูญปี 2550 โดยไม่มีการเปลี่ยนแปลง

     มาตรา 7 แรกสุดพูดถึงประเพณีการปกครองในระบอบประชาธิปไตย แต่รัฐธรรมนูญปี 2540 พูดถึงประเพณีการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข นี่กลายเป็นปัญหาและเป็นประเด็นที่มีการเคลื่อนไหวเรื่องการถวายคืนพระราชอำนาจ ตลอดจนการเรียกร้องขอนายกรัฐมนตรีพระราชทาน และดังที่เราทราบกันในเวลาต่อมาว่าในหลวงทรงมีพระราชวินิจฉัยในเรื่องนี้ไว้อย่างไร

     ถามว่าในทางกฎหมาย เรื่องนี้ควรอธิบายอย่างไร คำว่า "ประเพณีการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข" ต้องอธิบายว่า คือกฎหมายประเพณี หมายความว่า ในแง่การใช้กฎหมาย ถ้ามีปัญหาเกิดขึ้นปกตินักกฎหมายจะต้องไปหาบ่อเกิดของกฎหมาย ซึ่งก็มีบ่อเกิดของกฎหมายที่เป็นลายลักษณ์อักษร และไม่เป็นลายลักษณ์อักษร และมีลำดับชั้นของมัน ในทางรัฐธรรมนูญถ้ามีปัญหาเกิดขึ้นก็ต้องไปหาสิ่งที่เป็นลายลักษณ์อักษรเสียก่อน ถ้าไม่มีจึงไปหากฎหมายประเพณี

     ทีนี้การก่อตัวขึ้นของกฎหมายประเพณีในทางหลักวิชามันไม่ได้ก่อตัวขึ้นครั้งเดียวแล้วเป็นกฎหมายประเพณีได้ มันต้องเกิดขึ้นอย่างสม่ำเสมอ มีการปฏิบัติกันมาอย่างยาวนานพอสมควร และที่สำคัญ บุคคลที่ประพฤติปฏิบัติ หรือบุคคลที่ไม่ได้ปฏิบัติต่างยอมรับว่าสิ่งนั้นถูกต้องและมีความผูกพันในทางกฎหมาย เมื่อองค์ประกอบสองอย่างนี้เกิดขึ้นครบถ้วนจึงนับเป็นกฎหมายประเพณี แต่ขณะเดียวกันมันจะไปขัดแย้งกับกฎหมายลายลักษณ์อักษรไม่ได้

     ฉะนั้น ในแง่การตีความมาตรา 7 ในทางนิติศาสตร์ ต้องถามก่อนว่า มีประเพณีปฏิบัติที่พระองค์พระราชทานนายกฯ ได้เองไหม คำตอบคือไม่เคย แม้ว่าจะอ้างถึงกรณีของอาจารย์สัญญา ธรรมศักดิ์ ก็ตาม แต่นั่นก็เป็นกรณีที่มีคนลงนามสนอง และเกิดขึ้นครั้งเดียว ด้วยเหตุนี้จึงไม่เป็นเหตุที่บุคคลนำมาอ้างได้ การอ้างแบบนี้นอกจากจะขัดในทางหลักกฎหมายแล้วยังขัดกับหลัก the king can do no wrong ขัดกับหลักในทางรัฐธรรมนูญที่พระมหากษัตริย์อยู่ในฐานะเป็นที่เคารพสักการะด้วย เพราะถ้าอ้างแบบนี้แล้วพระมหากษัตริย์ทรงพระราชทานนายกฯ บุคคลที่เรียกร้องก็เท่ากับเรียกร้องให้พระมหากษัตริย์ทรงกระทำการขัดกับรัฐธรรมนูญ เพราะพระองค์ได้ทรงปลดนายกรัฐมนตรีที่มาจากการเลือกตั้งโดยการพระราชทานนายกรัฐมนตรี ซึ่งมันเป็นไปไม่ได้ในทางกฎหมาย ดังนั้น ในทางนิติศาสตร์ผมจึงไม่เห็นความจำเป็นที่ต้องเขียนมาตรา 7 ไว้ แต่ถ้าเขียนเอาไว้ การให้ความหมายก็ต้องสอดคล้องกับหลักรัฐธรรมนูญนิยม

สถาบันพระมหากษัตริย์กับหน้าที่ 'พิทักษ์รัฐธรรมนูญ'
     ปัญหาประการถัดมา คือ การกำหนดหน้าที่ของพระมหากษัตริย์ มีบทบัญญัติบางประการที่เกี่ยวข้องกับพระมหากษัตริย์ ซึ่งหากวิเคราะห์กันในทางนโยบายอาจต้องคิดกันอย่างจริงจังว่า ควรจะมีกำหนดในรัฐธรรมนูญหรือไม่เพื่อให้สอดคล้องกับหลักทั่วไปของประชาธิปไตย เรื่องสำคัญอันหนึ่งคือ หน้าที่ในการพิทักษ์รัฐธรรมนูญ รัฐธรรมนูญไทยที่ปรากฏมาทุกฉบับไม่ปรากฏในเรื่องนี้ หลักการวีโต้กฎหมายของพระมหากษัตริย์นั้นมีเรื่อยมา แต่อำนาจไม่เด็ดขาด สภาสามารถยืนยันได้ แต่มีข้อสังเกตของการใช้อำนาจยืนยันของสภา คือเรื่องเวลา เราจะพบว่าไม่ใช่เฉพาะเรื่องเวลาเท่านั้น แต่คะแนนเสียงในการยืนยันก็เปลี่ยนไปด้วย

ประมุขของรัฐในฐานะองค์กรตามรัฐธรรมนูญ
     อีกอย่างหนึ่งซึ่งเป็นปัญหายุ่งยาก สถานะพระมหากษัตริย์ในทางรัฐธรรมนูญที่ยังไม่ลงตัวอยู่ในปัจจุบัน หลายท่านคงเคยได้ยินคำว่า องค์กรตามรัฐธรรมนูญ แต่ความหมายทางวิชาการที่ยอมรับกันในทางสากล องค์กรตามรัฐธรรมนูญคือองค์กรที่มีชีวิตในทางรัฐธรรมนูญ มีอำนาจในการกำหนดทิศทางความเป็นไปของรัฐในทางรัฐธรรมนูญ โดยทั่วไปองค์กรตามรัฐธรรมนูญในรัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรของประเทศต่างๆ คือ ประมุขของรัฐ, สภาผู้แทนราษฎร หรือสภาอื่นที่เป็นตัวแทนปวงชน, คณะรัฐมนตรี, ศาลรัฐธรรมนูญ. ทั้ง 4 องค์กรนี้ ถือได้ว่ามีชีวิตอยู่ในทางรัฐธรรมนูญ อำนาจขององค์กรต่างๆ เหล่านี้เกิดขึ้นจากรัฐธรรมนูญ องค์กรอื่นๆ ไม่ได้มีอำนาจเกิดขึ้นจากตัวรัฐธรรมนูญจริงๆ แต่เกิดขึ้นจากกฎหมายระดับพระราชบัญญัติ เช่น บรรดาองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญทั้งหลาย

     ความเป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญควรจะเป็นอย่างไร มันมีความสำคัญตรงที่มีการวินิจฉัยปัญหาความขัดแย้งระหว่างองค์กร ส่วนที่น่าสนใจคือ ประมุขของรัฐ ในประเทศที่มีประธานาธิบดีเป็นประมุขของรัฐไม่มีปัญหา เพราะถ้าเกิดความขัดแย้ง ศาลรัฐธรรมนูญก็วินิจฉัยได้ แต่พระมหากษัตริย์เป็นประมุขในหลายๆ ประเทศ สถานะจะพิเศษกว่าประธานาธิบดี เช่น การฟ้องร้องมิได้ ปัญหาคือ เราถือว่าพระมหากษัตริย์เป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญไหม เท่าที่ผมดู นักกฎหมายของไทยเราเมื่อถูกถามคำถามเรื่องนี้เขาจะบอกว่าไม่เป็น แต่เป็นสถาบัน ในแง่หนึ่งคงเพื่อหลีกเลี่ยงว่าถ้าเกิดความขัดแย้งกันจะได้ไม่ต้องส่งให้ศาลรัฐธรรมนูญชี้ขาด แต่ไม่ว่าอย่างไร ถ้าดูจากความเป็นจริงเราปฏิเสธไม่ได้ว่า พระมหากษัตริย์ทรงใช้พระราชอำนาจตามรัฐธรรมนูญ ในทางเนื้อหาต้องถือว่าเป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญด้วย ส่วนการจะฟ้องร้องต้องแยกอีกประเด็นหนึ่ง

"คณะองคมนตรี ไม่ใช่เพียง 'เงาแห่งความยิ่งใหญ่ในอดีต"
     อันสุดท้าย คือ องค์กรที่ปรึกษาพระมหากษัตริย์ หรือคณะองคมนตรี. ถ้าเราไปดูประเทศที่ปกครองในระบอบที่มีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข จะพบว่าคณะองคมนตรีหายไปแทบจะหมดแล้ว ตำราบางเล่มบอกว่าคณะองคมนตรีเป็นแต่เพียงเงาแห่งความยิ่งใหญ่ในอดีต เพราะโดยปกติพระมหากษัตริย์จะมีที่ปรึกษาเป็นคณะรัฐมนตรีอยู่แล้ว และกระทำการถวายพระมหากษัตริย์ โดยที่ ครม.รับผิดชอบแทนพระมหากษัตริย์อยู่แล้ว

     ในบ้านเรา องคมนตรีเริ่มต้นขึ้นในปี พ.ศ. 2492 แต่รากเหง้ามีมาตั้งแต่รัฐธรรมนูญปี 2490 สืบเนื่องเรื่อยมาจนปัจจุบันนี้ จำนวนองคมนตรีได้เพิ่มขึ้น รวมถึงอำนาจบางประการด้วยโดยเฉพาะการสืบราชสันตติวงศ์ เริ่มแรกมี 5 คน เพิ่มมาเป็น 9 คน จนถึงปัจจุบันนี้ไม่เกิน 19 คน และก็มีปัญหาว่าองคมนตรีเป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญหรือไม่ เพราะไม่ปรากฏในรัฐธรรมนูญในทางรูปแบบ จึงเป็นประเด็นที่ถกเถียงกันอยู่เหมือนกัน บังเอิญรัฐธรรมนูญของเรากำหนดให้องคมนตรีเป็นผู้เสนอพระนามบุคคลที่จะขึ้นครองราชย์ในกรณีที่มีการตั้งองค์รัชทายาทเอาไว้ ด้วยอำนาจแบบนี้อาจจะมองว่าองคมนตรีเป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญ แต่ถ้าดูรัฐธรรมนูญเดิมๆ ก็ไม่มีอำนาจแบบนี้

     ผมตั้งข้อสังเกตไว้ว่าในธรรมนูญชั่วคราว 2475 สภาผู้แทนราษฎรมีอำนาจสูงสุด การปกครองตามแนวคิดของคณะราษฎร ไม่ได้จัดรูปการปกครองในระบบรัฐสภา แต่จัดรูปให้สภาผู้แทนราษฎรมีอำนาจสูงสุด และคนที่เป็นคณะกรรมการราษฎรอยู่ภายใต้สภาผู้แทนราษฎร ในช่วง 6 เดือนหลังเปลี่ยนแปลงการปกครองแล้ว คงมีการประนีประนอมกันกันระหว่างคณะราษฎรและฝ่ายเจ้า ทำให้เกิดเป็นหน้าตาของรัฐธรรมนูญปี 2475 ขึ้น คือเป็นการปกครองในระบบรัฐสภา อิทธิพลของกฎหมายอังกฤษก็มีอยู่มากทีเดียว

ความต่างของ พระมหากษัตริย์ "ใต้" รัฐธรรมนูญ กับ "ตาม" รัฐธรรมนูญ
     จริงๆ ยังมีประเด็นที่ตั้งไว้ตอนต้นว่า "พระมหากษัตริย์ตามรัฐธรรมนูญ" กับ "พระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ" เหมือนหรือต่างกันอย่างไร? เท่าที่ผมเข้าใจ คิดว่าไม่น่าจะต่างกัน

     "พระมหากษัตริย์ตามรัฐธรรมนูญ" หมายความว่า การเป็นพระมหากษัตริย์เพราะรัฐธรรมนูญกำหนดสถานะ พระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์เอาไว้ เป็นการกำกับอำนาจของพระมหากษัตริย์ที่แต่เดิมมีล้นพ้น ให้มีเท่าที่รัฐธรรมนูญกำหนดหรืออยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญนั่นเอง ดังนั้น การเรียกระบบการปกครองของเราถ้าจะพูดให้ถูกคือ เราปกครองในระบอบ"ประชาธิปไตยที่มีรูปของรัฐเป็นราชอาณาจักร และมีพระมหากษัตริย์ที่อยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญ". เพราะการพูดว่า การปกครองในระบอบ"ประชาธิปไตยอันมีพระมหาษัตริย์ทรงเป็นประมุข"นั้น เอาการปกครองไปผนวกกับรูปของรัฐแล้วทำให้เกิดความคลุมเครือในแง่ของพระราชอำนาจของสถาบันพระมหากษัตริย์ในส่วนที่สัมพันธ์กับประชาธิปไตย

หมายเหตุ: บทความถอดเทปมาจากการเสวนา เรื่อง "สถาบันพระมหากษัตริย์กับรัฐธรรมนูญ" (กอง บก.มหาวิทยาลัยเที่ยงคืน : รวบรวม)
จัดโดยคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ร่วมกับมูลนิธิศาสตราจารย์หยุด แสงอุทัย
วันศุกร์ที่ ๒๗ มิถุนายน ๒๕๕๑
วิทยากรประกอบด้วย :
- สุธาชัย ยิ้มประเสริฐ คณะอักษรศาสตร์ จุฬาลงกรณ์ มหาวิทยาลัย
- วรเจตน์ ภาคีรัตน์ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
- ณัฐพล ใจจริง คณะมนุษยศาสตร์และสังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัยราชภัฎสวนสุนันทา
ดำเนินรายการโดย : จันทจิรา เอี่ยมมยุรา คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
ในโอกาสเปิดตัวหนังสือ "คำอธิบายรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๑๑ และ
ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช ๒๕๑๕ ว่าด้วยพระมหากษัตริย์"
ในวันที่ ๒๗ มิถุนายน ๒๕๕๑ ณ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ห้อง ๒๒๒